Концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами России.

Проект

Министерство Российской Федерации по связи и информатизации

Концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами России

Москва 2000

СОДЕРЖАНИЕ

1. Введение
2. Проблемы государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами
2.1. Регулирование вопросов владения и распоряжения информационными ресурсами
2.2. Государственное регулирование в области формирования информационных ресурсов
2.3. Регулирование предоставления информационных ресурсов в доступ
2.4. Нормативно-правовое обеспечение защиты информационных ресурсов
2.5. Защита прав граждан в области создания и использования ИР
2.6. Государственный надзор за деятельностью по созданию и использованию негосударственных ИР
3. Проблемы государственного и общественного регулирования сферы российских ИР в Интернете
3.1. Роль государства в создании ИР
3.2. Проблемы государственного и общественного контроля деятельности по созданию и использованию ИР
3.3. Проблемы защиты прав субъектов деятельности по созданию и использованию ресурсов
3.3.1. Защита интеллектуальной собственности
3.3.2. Защита персональных данных
3.3.3. Защита от незапрашиваемой информации (спам)
3.4. Вопросы эффективной организации ресурсов
3.4.1. Идентификация информационных ресурсов
3.4.2. Создание системы метаданных и единого лингвистического обеспечения
3.4.3. Каталогизация Интернет-ресурсов
3.4.4. Архивирование Интернет- ресурсов
3.5. Организация государственно-общественной деятельности в области ИР Интернета
4. Выводы

1. Введение

Концепция государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами (ИР) России основывается на положениях "Концепции государственной информационной политики", одобренной Комитетом Государственной Думы по информационной политике и связи Федерального Собрания Российской Федерации (15 октября 1998 г.) и Постоянной палатой по государственной информационной политике Политического консультативного совета при Президенте Российской Федерации (21 декабря 1998 г.) и развивает эти положения.

В ряду основных задач государственной информационной политики стоят эффективное формирование и использование национальных ИР, обеспечение широкого, свободного доступа к ним; обеспечение информационной безопасности личности, общества и государства; создание необходимой нормативной правовой базы, регулирующей общественные отношения в области получения, распространения и использования информации.

Национальные ИР России включают государственные и негосударственные ИР. Описание структуры и видов ИР России содержится в национальном докладе "Информационные ресурсы России".

В течение 1998-2000 гг. специалистами группы министерств и ведомств под руководством Минсвязи России разрабатывалась "Концепция управления государственными информационными ресурсами", проект которой был направлен Минсвязи России в Правительство РФ в сентябре 2000 г. В проекте определены основные функции управления государственными ИР, изложены организационно-функциональные принципы и механизмы управления государственными ИР.

Настоящий документ является дополнением вышеупомянутой концепции и посвящен проблемам государственного регулирования негосударственными ИР.

Негосударственные ИР составляют значительную часть в общем объеме национальных ИР России и им принадлежит существенная роль в жизнедеятельности общества и государства. Государственная концепция регулирования негосударственными ИР должна отражать проблемы регулирования прав собственности на ИР, формирования, предоставления в доступ, защиты и сохранения ИР и защиты прав граждан при создании и использовании ИР.

В настоящей Концепции особое внимание уделяется вопросам государственного регулирования ИР, предоставляемых через Интернет. Российский сегмент Интернета отражает все разнообразие информационных потоков и массивов по содержанию, структуре, формам собственности и подчиненности, а сеть Интернет признана в настоящее время основной коммуникационной средой. Такие важные события как встреча В.В. Путина (28 декабря 1999 г.) с представителями крупнейших коммерческих организаций и общественных объединений, участвующих в развитии российского сегмента Интернета, парламентские слушания (18 мая 2000 г.), посвященные вопросам законодательства в области Интернета, многочисленные конференции по этой проблеме являются подтверждением значимости Интернета в жизнедеятельности общества и государства.

Для Интернета характерна высокая степень саморегулирования и общественного регулирования, что ведет к активным дискуссиям о роли государства в развитии Интернета. Очевидна необходимость концепции государственной политики в области Интернета, отражающая соотношение государственного и общественного регулирования в ней, в том числе в сфере российских ИР. В настоящем документе вопросам государственного и общественного регулирования в сфере ИР в Интернете посвящен специальный раздел.

2. Проблемы государственного регулирования негосударственными информационными ресурсами

Анализ документов, относящихся к сфере регулирования ИР, показывает, что негосударственные ИР не являлись предметом специальных государственных решений и нормативно-правовых актов; нормы этих актов часто относятся ко всем ИР, в том числе негосударственным. В целом нормы, регулирующие отношения в сфере негосударственных ИР, можно разделить на несколько классов, посвященных следующим проблемам:

· регулирование вопросов владения и распоряжения ИР;

· регулирование вопросов формирования ИР;

· регулирование вопросов использования ИР, предоставление их в доступ пользователям, защиты прав граждан на доступ к информации;

· регулирование вопросов защиты и сохранности ИР;

· регулирование защиты прав граждан в области создания и использования ИР;

· регулирование вопросов государственного надзора за деятельностью в области ИР.

Совокупность этих норм, представленная в различных нормативных актах, образует нормативно-правовую базу регулирования негосударственных ИР, однако, в настоящее время неполную и несистемную. В настоящем документе рассматривается ситуация с регулированием в этой области в федеральном законодательстве.

2.1. Регулирование вопросов владения и распоряжения информационными ресурсами

Принадлежность ИР к категории государственных или негосударственных в соответствии со ст. 6 п. 2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" определяется правом собственности на них. Физические и юридические лица являются собственниками тех документов, массивов документов, которые созданы за счет их средств, приобретены ими на законных основаниях, получены в порядке дарения или наследования.

Негосударственные ИР создаются негосударственными структурами, муниципальными организациями и частными лицами для обеспечения их производственной, управленческой, научной, просветительской, рекламной и иной деятельности. Часть негосударственных ИР предназначена только для локального использования их собственником в рамках технологических процессов и административно-управленческих задач, другая часть используется или может быть использована для информационного обслуживания граждан, предприятий и органов управления.

Однако вопросы разграничения прав собственности на ИР, и, следовательно, правомочий владения и распоряжения, далеко не всегда решаются однозначно, особенно между государством и отдельными юридическими и физическими лицами.

Так, возникают правовые коллизии при формировании государственных ИР на базе негосударственных, когда юридические и физические лица должны передавать созданные ими документы (данные) в государственные информационные фонды и базы данных. Главная проблема состоит в правах на дальнейшее распоряжение этими документами. Постоянные коллизии возникают также при информационном взаимодействии муниципальных (т.е. негосударственных) и государственных организаций.

Сложности возникают также при определении прав владения и распоряжения ИР, находящимися в ведении государственных учреждений и предприятий, когда точно не определено, за счет каких источников создан ИР: за счет бюджета, или за счет других источников.

Сам принцип определения государственной принадлежности ИР по источнику финансирования, установленный в Федеральном законе, оказывается часто непригоден, поскольку, как правило, создание ресурсов и особенно их использование финансируется не самостоятельно, отдельной строкой, как того требует Закон, а в составе основной или другой деятельности, Поэтому зачастую определить источник финансирования ИР оказывается крайне сложно, что дает возможности манипуляций с правами владения и распоряжения ИР.

Действующее законодательство никак не регулирует вопросы распоряжения ИР, созданных за счет средств фондов, которые, в свою очередь, создаются за счет бюджета или за счет налогоплательщиков (например, социальные фонды).

Представляется неэффективной система распоряжения ИР, находящимися в распоряжении акционерных обществ с государственным участием, особенно стопроцентным или контрольным. Юридически и фактически эти ИР выведены из сферы государственного управления и интересы государства в данном случае никак не защищены, хотя оно и является их собственником.

Теоретически права владения и распоряжения ИР должны фиксироваться в системах учета и регистрации ИР. Однако существующие государственные системы учета и регистрации ИР (за исключением регистрации объектов промышленной собственности), не являются правоустанавливающими. Это особенно плохо, поскольку сама правовая система владения ИР противоречива: одними актами для ИР устанавливается система прав вещной собственности, а другими - система исключительных прав (интеллектуальной собственности). Ряд коллизий в этой области должен быть снят после принятия 4-й части Гражданского Кодекса. Однако, независимо от этого необходима систематическая ревизия всех существующих форм учета и регистрации ИР с целью определения их правомочий по установлению прав владения и распоряжения.

Тем не менее, в законодательстве имеется ряд норм, предписывающих обязательный учет как имущества всех категорий ИР (ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", статья 6), а также конкретных видов негосударственных ИР: библиотечных, архивных, ресурсов по геодезии и картографии, гидрометеорологии и др.

Очевиден вывод о необходимости комплексного анализа и коррекции правовых актов в этой области, прежде всего, регулирующих правоустанавливающие механизмы.

2.2. Государственное регулирование в области формирования информационных ресурсов

Право на формирование ИР, в том числе негосударственных, обеспечено Конституцией Российской Федерации, в соответствии с которой "каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом" (ст. 29 п. 4).

Государство признает одним из основных направлений своей политики в сфере информатизации обеспечение условий для развития и защиты всех форм собственности на ИР, что нашло отражение в ст.3 п.2 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

Право на формирование отдельных категорий ИР зафиксировано также в других законах. Любое юридическое или физическое лицо имеет право на создание библиотеки, что установлено Федеральным законом "О библиотечном деле". Библиотеки имеют право самостоятельно определять источники комплектования своих фондов, определять условия их использования на основе договоров с юридическими и физическими лицами, осуществлять в установленном порядке сотрудничество с библиотеками и иными учреждениями и организациями иностранных государств, вести международный книгообмен. "Основы законодательства об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" в ст. 7 устанавливают право юридических и физических лиц Российской Федерации на создание архивов.

В соответствии со ст. 7 п. 4 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации" документы, принадлежащие физическим и юридическим лицам, могут включаться по желанию собственника в состав государственных ИР.

В ряде нормативно-правовых актов государство возлагает на негосударственного производителя ИР обязанность участия в формировании государственных ИР. Эта норма предусмотрена Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации", который декларирует обязательное представление документированной информации всеми юридическими и физическими лицами для формирования государственных ИР (статья 8).

Однако, предусмотренные этой же статьей перечни обязательно предоставляемой информации и перечень органов и организаций, ответственных за сбор обязательно предоставляемой информации, до сих пор не утверждены.

Эту правовую лакуну отчасти восполняет Федеральный закон "Об обязательном экземпляре документов". Данным законом устанавливается обязанность производителей документов доставлять обязательный бесплатный экземпляр в соответствующие учреждения, определяет виды обязательного экземпляра документов, категории их получателей, сроки и порядок доставки обязательного экземпляра документов, ответственность за их нарушение. В законе отмечается, что он не распространяется на документы личного и секретного характера, документы, созданные в единичном исполнении, архивные материалы (документы) и управленческую документацию.

Федеральный закон "Об участии в международном информационном обмене" регулирует процессы, с одной стороны, пополнения национальных ИР Российской Федерации за счет зарубежных ИР, а с другой - распространения отечественных ИР за рубежом, устанавливает виды информационных продуктов, подлежащих и не подлежащих вывозу за рубеж. Однако, на практике регулирующая роль этого закона для формирования негосударственных ИР невелика.

Законодательство Российской Федерации регулирует также формирование ряда тематических категорий негосударственных ИР. Создатели негосударственных ИР о геологическом строении недр, находящихся в них полезных ископаемых, об условиях их разработки, а также иных качествах и особенностях недр, содержащихся в геологических отчетах, картах и иных материалах, в соответствии со ст. 27 Федерального закона "О недрах" должны предоставлять эту информацию в федеральный и соответствующий территориальный фонды геологической информации по установленным формам. Геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, подлежит государственной экспертизе (ст. 29 этого закона).

Федеральным законом "О геодезии и картографии" предусматривается создание государственного картографо-геодезического фонда Российской Федерации, в составе которого находятся федеральный, территориальный и ведомственные картографо-геодезические фонды, создаваемые на основе материалов картографо-геодезической деятельности. В соответствии со ст. 9 этого закона граждане и юридические лица обязаны безвозмездно передавать один экземпляр копий созданных ими геодезических и картографических материалов и данных в соответствующие картографо-геодезические фонды с сохранением авторских прав.

Однако, большинство норм, регулирующих обязанность юридических и физических лиц предоставлять документированную информацию в те или иные государственные учреждения, а также органы местного самоуправления, содержатся в многочисленных подзаконных актах, а также инструкциях, выпускаемых самими учреждениями. В целом этот процесс ничем не ограничен и не скоординирован. Нередки случаи, когда предприятие должно предоставлять одну и ту же информацию в различных формах в разные государственные учреждения.

С вопросами регулирования формирования информационных ресурсов связан вопрос о лицензировании деятельности негосударственных юридических, а также физических лиц по формированию и использованию различного вида ресурсов.

В настоящее время и теория и нормативно-правовая практика лицензирования информационной деятельности разработана совершенно недостаточно и явно отстает от жизни. Например, издательская деятельность лицензируется, а электронная издательская деятельность - нет. Весьма непродуманной представляется существующая система лицензирования международного информационного обмена. Остро стоит вопрос о целесообразности лицензирования многих видов информационной деятельности в Интернете. К тому же лицензирование как метод регулирования негосударственной деятельности в целом представляется бесперспективным и ограничивающим экономическую активность. Исключением являются виды деятельности, связанные с информационной безопасностью.

Самостоятельной проблемой, тесно связанной с регулированием в области формирования негосударственных информационных ресурсов, является борьба с компьютерным пиратством в форме изготовления контрафактной электронной информационной продукции. Наиболее остро эта проблема стоит в Интернете и будет рассмотрена ниже. Однако, и применительно к несетевым электронным информационным продуктам (прежде всего, на компактных оптических дисках) борьба с пиратством представляется весьма актуальной.

Следует указать, что применяемые в настоящее время методы борьбы с помощью голографических наклеек, в том числе московским правительством, являются недостаточно эффективными, а система их применения стала, в свою очередь, источником коррупции. В то же время на основе Федерального депозитария электронных изданий можно было бы практически без дополнительных затрат создать государственное хранилище эталонных легитимных экземпляров, способное проводить государственную экспертизу на контрафактность и выдавать свидетельства о легитимности новых изданий. Эта мера неоднократно предлагалась как московским, так и федеральным органам исполнительной власти, однако эти предложения не были востребованы.

Для регулирования в области формирования негосударственных ИР актуальны следующие действия:

· необходимо конкретизировать ответственность производителей негосударственных ресурсов по участию в формировании государственных, причем перечень обязательно предоставляемой информации должен быть исчерпывающим, не подлежать расширительному толкованию и исключать дублирование;

· теория и практика лицензирования этой деятельности требует комплексного пересмотра;

· предотвращение распространения контрафактных электронных изданий требует новых подходов, в том числе с использованием Федерального депозитария электронных изданий.

2.3. Регулирование предоставления информационных ресурсов в доступ

В "Доктрине информационной безопасности Российской Федерации", утвержденной Президентом Российской Федерации 9 сентября 2000 г., право доступа граждан к ИР отнесено к числу основных задач по обеспечению информационной безопасности Российской Федерации.

В целом регулирование доступа к негосударственным ИР определяется гражданско-правовыми нормами, предполагающими правомочие собственника свободно распоряжаться принадлежащими ему ИР. Однако существуют и некоторые ограничения. Так, статья 10 Закона "Об информации, информатизации и защите информации" запрещает владельцам всех ИР, в том числе и негосударственных, ограничивать доступ к ИР, содержащим социально значимую информацию, особенно связанную с правами граждан, их безопасностью и др. Однако указанная норма носит слишком общий характер. Кроме того, отсутствует механизм контроля ее выполнения.

Реализации права на доступ как к государственным, так и к негосударственным ИР посвящена ст. 12 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации", в соответствии с которой владельцы ИР обеспечивают пользователей информацией на основе законодательства, уставов указанных организаций, положений о них, а также договоров на услуги по информационному обеспечению. Порядок получения пользователем информации определяет собственник или владелец ИР с соблюдением требований, установленных данным законом.

В соответствии с Федеральным законом "О библиотечном деле" не допускается государственная или иная цензура, ограничивающая право пользователей библиотек на свободный доступ к библиотечным фондам. Отказ в доступе к библиотечным ИР может быть обжалован в суде.

Федеральный закон "О занятости" устанавливает, что информация о рабочих вакансиях должна предоставляться лицам, ищущим работу, бесплатно. Однако, хотя эта норма распространяется на все виды ИР, реально ее выполняют только государственные организации. Многие агентства по найму предоставляют эту информацию на коммерческой основе, однако санкций за это нарушение закон не устанавливает.

Регулирование предоставления в доступ негосударственных ресурсов в настоящее время носит весьма фрагментарный характер, задача состоит в систематизации соответствующих норм и соотнесении их со всеми категориями ИР.

2.4. Нормативно-правовое обеспечение защиты информационных ресурсов

В составе негосударственных ресурсов могут находиться сведения, составляющие государственную тайну. Документы, содержащие государственную тайну, могут быть выкуплены государством у физических и юридических лиц в соответствии со ст. 6 п. 3 Федерального закона "Об информации, информатизации и защите информации".

В составе негосударственных ресурсов, могут находиться также документы (данные), относимые к разряду конфиденциальной информации, т.е. содержащие персональные данные, служебную тайну, коммерческую тайну, профессиональную тайну (банковскую, медицинскую, адвокатскую, педагогическую), следственную тайну, тайну патентных заявок.

Установлено, что обеспечение защиты конфиденциальной информации, содержащейся в негосударственных информационных ресурсах, и доступа к ней должно осуществляться силами собственника этих ресурсов. Более подробные регламенты для негосударственных владельцев конфиденциальной информации должны содержаться в еще не принятых законах о коммерческой, профессиональной и других видах тайн.

К вопросам защиты негосударственных информационных ресурсов относятся и вопросы их сохранности.

Библиотеки независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности не имеют право списывать и реализовывать документы, отнесенные к памятникам истории и культуры, режим хранения и использования которых определяется действующим законодательством.

Гражданам - владельцам библиотек, имеющих в частной собственности собрания документов, которые включают особо значимые издания и коллекции, отнесенные к памятникам истории и культуры, государство оказывает поддержку в обеспечении сохранности этих собраний. Государственная поддержка предоставляется при условии регистрации собраний документов в качестве памятников истории и культуры в соответствующем федеральном органе исполнительной власти, органе исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органе местного самоуправления.

Зарегистрированные архивные фонды и архивные документы независимо от источника их образования, вида носителя, места хранения и формы собственности входят в состав Архивного фонда Российской Федерации. Негосударственную часть Архивного фонда Российской Федерации составляют архивные фонды и архивные документы, находящиеся в собственности общественных, религиозных объединений и организаций, в частной собственности и представляющие собой историческую, научную, социальную, экономическую, политическую или культурную ценность. Государство оказывает содействие собственникам негосударственных архивов и архивных документов в комплектовании, сохранении и использовании их архивов. В целях обеспечения сохранности особо ценных и уникальных архивных документов законодательство предписывает собственникам создавать их копии. Аналогичные нормы содержатся и в музейном законодательстве.

Можно сделать вывод, что регулирование в области защиты и сохранности ИР разработано относительно последовательнее других сфер информационной деятельности, однако нормативная база пока весьма неполна.

2.5. Защита прав граждан в области создания и использования ИР

Данное направление включает две правовые проблемы: защиту прав субъектов персональных данных и защиту граждан от вредоносной информации.

Существующее законодательство только устанавливает необходимость регулирования отношений в области персональных данных, однако до сих пор не принят закон "О персональных данных", который предусматривает разработку и утверждение перечней персональных данных, получаемых и собираемых негосударственными организациями, а также порядка лицензирования соответствующей деятельности, учета и регистрации государственных и негосударственных ресурсов, содержащих персональные данные.

В соответствии с действующим Федеральным законом "Об информации, информатизации и защите информации" не допускается сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни, информации, нарушающей личную тайну, семейную тайну, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений физического лица без его согласия, кроме как на основании судебного решения. Не допускается использование персональных данных в целях причинения имущественного и морального вреда гражданам, затруднение прав и свобод граждан Российской Федерации.

"Основы законодательства Российской Федерации об Архивном фонде Российской Федерации и архивах" регулируют использование архивных документов, содержащих сведения о личной жизни граждан (об их здоровье, семейных и интимных отношениях, имущественном положении), а также создающие угрозу для их жизни и безопасности жилища. Законодательство ограничивает доступ к этой информации на срок 75 лет со времени создания документов; ранее этого срока доступ к таким документам может быть разрешен самим гражданином, а после его смерти - его наследниками.

После принятия закона "О персональных данных" возникнет практическая задача организации лицензирования, учета и регистрации ресурсов, содержащих персональные данные, а также государственного надзора за этой деятельностью. Представляется оптимальным с организационно-технической точки зрения, чтобы соответствующие службы были созданы в рамках Государственного регистра населения, с тем, чтобы одна и та же служба обеспечивала выполнение всех задач государственного регулирования в области персональных данных.

Защита интересов личности, государства и общества от недоброкачественной информации также является одной из важных задач в сфере государственного регулирования ИР. Особенно остро эта проблема стоит в отношении информации, распространяемой через Интернет (см. раздел 3.2.). Государство предписывает, в целях защиты, обязательную сертификацию информационных систем, баз и банков данных, предназначенных для информационного обслуживания граждан и организаций.

Целям предотвращения распространения на территории Российской Федерации недостоверной, ложной иностранной документированной информации, полученной в результате международного обмена, служит Федеральный закон "О международном информационном обмене". При ввозе информационных продуктов в Российскую Федерацию импортер должен представлять сертификат, гарантирующий соответствие данных продуктов требованиям договора. Однако критерии доброкачественности информационного продукта не разработаны, поэтому данная норма носит декларативный характер.

Защита интересов потребителей в области рекламной информации осуществляется положениями Федерального закона "О рекламе", статьи которого определяют содержание недобросовестной, недостоверной, неэтичной, заведомо ложной и скрытой рекламы. Закон регламентирует объемы рекламных материалов, размещаемых в периодических печатных изданиях, устанавливает нормы для кино- и видео-обслуживания, радио- и телепрограмм, не разрешает, в частности, прерывать рекламой детские и религиозные передачи. Закон устанавливает правила при рекламировании отдельных видов товаров: алкогольных напитков, табака и табачных изделий; медикаментов, изделий медицинского назначения, медицинской техники; всех видов оружия, вооружения и военной техники. Однако применение норм этого закона в Интернете является весьма дискуссионным. Во всяком случае, механизмы по надзору за рекламой в Интернете пока отсутствуют.

Принятие законодательства о персональных данных является одной из наиболее актуальных проблем информационного законодательства. Вопросы же защиты прав граждан от недоброкачественной информации являются очень сложными и требуют тщательной проработки с учетом международного опыта.

2.6. Государственный надзор за деятельностью по созданию и использованию негосударственных ИР.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 12 ноября 1999 г. N 1487, Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 апреля 2000 г. N 380, г. Москва "О реорганизации системы государственного надзора за связью и информатизацией в Российской Федерации" на Министерство Российской Федерации по связи и информатизации возложены функции надзора в области информатизации, следовательно, и в области создания, использования и защиты информационных ресурсов. В настоящее время ведется разработка необходимого нормативно-правового обеспечения, в котором будут детализированы формы и методы организации надзора. Очевидно, однако, что надзор должен удовлетворять следующим принципам:

· на основе ИР оказываются информационные услуги внешним пользователям;

· надзор осуществляется только за ИР, представленными в электронной форме;

· надзор осуществляется в соответствии с требованиями, которые содержатся в нормативно-правовых актах обязательного применения (существенная оговорка, поскольку государственная система стандартизации перестала быть обязательной).

Однако негосударственных ИР, удовлетворяющих этим условиям, чрезвычайно много (миллионы объектов) и они очень разнообразны, поэтому организация подобной службы является сложной организационно-технической задачей и, скорее всего, для ее решения потребуется привлечение других организаций как федерального уровня, так и субъектов Федерации.

Применительно к Интернету порядок и формы надзора должны, как правило, определяться нормативными актами, действующими в соответствующей области, а не специальными актами для Интернета. Для лицензируемых ресурсов основания, предмет и форма надзора определяются требованиями, содержащимися в лицензии.

3. Проблемы государственного и общественного регулирования сферы российских ИР в Интернете

3.1. Роль государства в создании ИР.

Государство через имеющиеся у него инструменты (правовые, административные и финансовые) способствует предоставлению в Интернете всех открытых государственных ИР, прежде всего, тех, обеспечение свободного доступа к которым предписано государственным учреждениям нормативными актами (информация о деятельности органов власти, о расходовании бюджетных средств, правовая информация, экологическая информация, информация в сфере науки, культуры и образования и пр.).

Необходима конкретная программа (план) создания и представления в Интернете государственных ресурсов, о которой должны широко оповещаться все создатели российских ИР, что позволит исключить дублирование.

3.2. Проблемы государственного и общественного контроля деятельности по созданию и использованию ИР.

Государственный контроль деятельности по созданию и предоставлению в доступ ИР в Интернете может осуществляться только в тех случаях, когда государство регулирует аналогичную деятельность вне Интернета, в частности, при помощи лицензирования. Примерами являются: рекламная деятельность, сбор и хранение персональных данных, аттестация и аккредитация научных журналов, издательская деятельность (включая печатные СМИ), телерадиовещание, медицинская или образовательная деятельность и др. При этом политика государства должна быть направлена на сокращение сферы лицензирования, поскольку в перспективе, по мере развития Интернета, контроль деятельности в сфере ИР будет становиться все менее эффективным.

В любом случае лицензирование сайтов с целью получения какого-либо особого статуса должно осуществляться на основе добровольного обращения владельцев сайтов. Тотальный контроль за ресурсами Интернета с целью принудительного лицензирования не должен допускаться.

Способы борьбы с распространением недоброкачественной информации (порнография, насилие, расизм, диффамация и проч.) в обозримом будущем должны быть основаны на принципах общественного регулирования. Такими способами могут быть: выработка и принятие морального кодекса, создание и распространение фильтров и проч. Имеется зарубежный опыт (Великобритания) по присвоению сайтам определенных категорий общественной организацией - Союзом операторов Интернет. Возможно, этот опыт целесообразно применить в России. Общественное категорирование сайтов не является законодательным ограничением их деятельности, но может быть достаточно эффективным инструментом морально-этического характера.

Однако, любая форма государственной цензуры в Интернете под предлогом борьбы с недоброкачественной информацией не должна допускаться. При этом государство должно поддерживать деятельность общественных организаций, вырабатывающих способы такой борьбы.

Для реального осуществления борьбы с недоброкачественной информацией должен быть решен вопрос ответственности за информацию, появившуюся на сайте, т.е. вопрос о распределении ответственности за содержание ИР между провайдером, владельцем сайта и источником информации (по аналогии с печатной продукцией - распределение ответственности между типографией, издателем и автором). Моделью решения данного вопроса может служить аналогичный закон ФРГ.

3.3. Проблемы защиты прав субъектов деятельности по созданию и использованию ресурсов

Данные проблемы сводятся к следующим направлениям:

· защита интеллектуальной собственности на информационные ресурсы;

· защита персональных данных субъектов Интернета;

· защита пользователя от незапрашиваемой информации (спам).

3.3.1. Защита интеллектуальной собственности

Проблема защиты исключительных прав на ИР (объекты авторского права или объекты промышленной собственности), попавшие в Интернет, является весьма неоднозначной. Многие авторитетные специалисты в России и за рубежом считают такую защиту бесперспективной, поскольку распространение информации в Интернете носит принципиально публичный, т.е. внерыночный характер.

Однако, пока более распространена иная точка зрения, согласно которой общество и государство должно вырабатывать механизмы защиты, опирающиеся на рыночный (товарный) принцип распоряжения интеллектуальной собственностью на ИР, распространяемые в Интернете. Очевидно, такие механизмы должны иметь комплексный характер: правовой, морально-этический и технологический. Соответственно в деятельности по выработке мер защиты должны участвовать и государство, которому принадлежит приоритет в правовой сфере, и общественные организации, которые могут и должны определять характер морально-этических мер, и частный сектор, наиболее эффективный при создании и распространении технологических средств.

Поскольку проблема защиты интеллектуальной собственности в Интернете является глобальной, то любые меры в этой области должны быть согласованы с международной практикой и особенно с практикой передовых стран, занимающих доминирующее положение в Интернете. С этой точки зрения для России очень важно активное участие в международных инициативах, ставящих целью выработку механизмов защиты интеллектуальной собственности в Интернете, например, в системе INDECS. Координацию российского участия в таких инициативах могло бы взять на себя государство.

3.3.2. Защита персональных данных

Вопросы защиты прав граждан в связи с использованием персональных данных должны решаться применительно к Интернету в рамках общего законодательства о персональных данных.

3.3.3. Защита от незапрашиваемой информации (спам)

Деятельность по ограничению спама должна носить комплексный характер, как правовой, так и технологический. Очевидно, что правовые нормы борьбы со спамом должны регулироваться государством. Варианты таких норм представлены в зарубежном законодательстве. В то же время практические шаги по ограничению спама при помощи специальных программно-технологических средств более эффективно могут осуществляться частным сектором.

3.4. Вопросы эффективной организации ресурсов

Эффективная организация ресурсов связана, в основном, с информационно-технологическими проблемами и требует не столько государственного регулирования, сколько организации совместных действий государственного и частного секторов Интернета. Задача заключается в выработке рекомендаций и инструментов, которые бы не ограничивали активность частного сектора, в основном формирующего информационные ресурсы Интернета, но в то же время создавали бы предпосылки для максимально эффективного использования создаваемых ресурсов как государственного, так и частного секторов. Основными практическими задачами этого направления являются:

· Идентификация информационных ресурсов;

· Создание и внедрение системы метаданных и лингвистического обеспечения;

· Координация деятельности по каталогизации ресурсов Интернета;

· Создание системы архивирования социально значимых ресурсов Интернета;

3.4.1. Идентификация информационных ресурсов

Формальная идентификация документа, инвариантная относительно формальных преобразований этого документа, в том числе копирования, является инструментом решения многих проблем, прежде всего, защиты авторских прав. Однако научно-методические и практические трудности решения этой задачи весьма велики. Поскольку в глобальном Интернете потребности во введении системы идентификации еще острее, чем в российском, можно надеяться на массовое распространение одной из предлагаемых международных систем идентификации, например, DOI (Digital Object Identification) или ISTC (Inernational Standard Textual Code), в виде стандарта де-факто. В этом случае задача формулируется как координация ведущих российских государственных и частных производителей ИР с целью введения такой системы в России, подготовки соответствующих стандартов и, возможно, создания национального центра идентификации. Однако в настоящее время конкурирует ряд систем идентификации, и российским ответственным структурам следует сделать выбор по присоединению к одной из таких систем.

3.4.2. Создание системы метаданных и единого лингвистического обеспечения

Для обеспечения эффективной навигации и поиска в быстро растущих информационных ресурсах глобального Интернета, в обозримом будущем неизбежно появление стандарта де-факто на метаданные, вероятно, на базе Дублинского ядра метаданных. В этом случае необходимо разработать и реализовать программу по его внедрению в российском Интернете, также с участием ведущих государственных и частных производителей ресурсов. Следует также учитывать наличие конкурентных предложений, прежде всего, метаданных системы GILS, а также языков метаданных, предлагаемых для отдельных категорий ИР, например, геопространственных или аудиовизуальных.

Однако внедрение российской системы метаданных влечет за собой и необходимость чисто российской оригинальной крупной разработки, а именно, входящего в состав метаданных или совместимого с ним комплекса лингвистических средств (классификаторов, словарей и лингвистических процессоров), ориентированных на обработку и поиск русскоязычных текстов, а также автоматический перевод с русского языка и на русский. В силу объема и сложности этой задачи и наличия общей заинтересованности в ее решении крайне целесообразно скоординировать усилия в этом направлении финансовые и интеллектуальные ресурсы государственных и частных разработчиков.

3.4.3. Каталогизация Интернет- ресурсов

Внедрение Дублинского ядра метаданных или другой аналогичной универсальной системы метаданных и гипотетического единого лингвистического обеспечения среди производителей ИР на основе "самоописания" - дело долгое, сложное и даже при хорошей организации никогда не достигнет 100% охвата русскоязычных ИР Интернета. Поэтому на обозримую перспективу необходимо будет осуществлять каталогизацию ресурсов Интернета с привлечением интеллектуальных сил.

В настоящее время доминирующую роль в этом процессе в России играют частные коммерческие и некоммерческие организации и физические лица. Присутствие государственных организаций в процессе каталогизации в Интернете просто незаметно. В то же время государственные организации, прежде всего, в библиотеках, органах НТИ и других информационных центрах обладают значительными ресурсами опытных библиографов, референтов и каталогизаторов, объединенные усилия которых могли бы обеспечить качественное стандартное описание и индексирование большой части социально значимых ИР, особенно в сфере науки, культуры и образования.

С другой стороны, правительственные информационные структуры США и присоединившиеся к ним информационные организации других стран и межправительственных организаций (проект GILS) организуют единую систему каталогизации Интернет-ресурсов и необходимо детально обсудить целесообразность присоединения к этому проекту.

В России с учетом этого опыта следует организовать постоянный проект по государственной каталогизации социально значимых информационных ресурсов Интернета. Этот проект должен быть скоординирован с проектом корпоративной каталогизации, а также учитывать деятельность частного сектора в области каталогизации. Вероятно, этот проект должен быть реализован в рамках Межведомственной программы "Электронные библиотеки России" или другой межведомственной программы, объединяющей усилия в области Интернета.

3.4.4. Архивирование Интернет- ресурсов

Динамичный характер Интернет-ресурсов определяет необходимость создания системы архивирования наиболее ценных (социально значимых) ресурсов. Деятельность по архивированию весьма многообразна и требует участия как государственных (библиотек, архивов, других информационных центров), так и негосударственных организаций. Естественно, что архивирование должно осуществляться с полным соблюдением прав владельцев соответствующих ресурсов.

Вероятно, для разных типов ресурсов система архивирования должна реализовываться различными способами. Примером может служить норма из проекта Положения о ВАКе, согласно которой электронные научные издания, публикация в которых будет признаваться ВАКом при защите диссертаций, должны архивироваться в Федеральном депозитарии электронных изданий в НТЦ "Информрегистр".

3.5. Организация государственно-общественной деятельности в области ИР Интернета

Перечисленные выше направления требуют различных форм организации государственно-общественной деятельности. В ряде направлений главная задача - обеспечить рабочую координацию деятельности государственных организаций между собой и государственного и частного сектора. Что касается координации государственных организаций между собой, то наиболее приемлемым механизмом может стать Межведомственная программа "Электронные библиотеки России", объединяющая основных государственных производителей общедоступных ИР. Координирующие органы этой программы могли бы также начать активное взаимодействие с частным сектором Интернета с целью выработки наиболее эффективных форм такого взаимодействия и совместной реализации общезначимых крупных проектов российского Интернета, таких как создание каталогов, системы архивирования или лингвистического обеспечения.

Вопросы защиты интересов субъектов Интернета требуют участия государства, в основном в форме создания правовых актов. Главная задача при этом - обеспечить максимальное участие частного сектора на этапах разработки этих правовых актов. Опыт показывает, что принятие законов, не отражающих в должной степени общественной потребности, не дает необходимого эффекта. Однако формы такого участия следует дополнительно проработать.

Контроль за распространением недоброкачественной информации, как было сказано, должен осуществляться, как правило, общественными организациями, чтобы не превратиться в запрещенную Конституцией государственную цензуру.

Однако, в настоящее время не существует авторитетной общественной организации, объединяющей ведущих производителей информационных ресурсов в российском Интернете. Задача заключается в создании такой организации, возможно на основе одной из существующих.

Именно эта организация должна стать инструментом координации деятельности негосударственного сектора в области ресурсов по всем другим направлениям, рассмотренным в настоящей концепции.

4. Выводы

Государственная политика в области регулирования негосударственных информационных ресурсов должна преследовать следующие цели:

· обеспечение прав граждан на доступ к информации;

· защита прав производителей информационных ресурсов и систем и стимулирование развития сектора информационных услуг российской экономики;

· стимулирование негосударственных производителей социально значимых ресурсов;

· использование негосударственных информационных ресурсов для формирования государственных информационных ресурсов:

· защиту прав граждан при создании и использовании персональных данных;

· обеспечение сохранности социально значимых информационных ресурсов.

Для достижения поставленных целей государство применяет следующие способы управления и регулирования:

· разработку и совершенствование нормативно-правовой базы;

· создание механизмов, обеспечивающих защиту прав легитимных производителей ресурсов, в частности, служб учета, депонирования и регистрации;

· создание служб надзора, обеспечивающих защиту прав потребителей информационных услуг и защиту субъектов персональных данных;

· реализацию комплексных программ по разработке информационных технологий, обеспечивающих эффективное создание и использование ресурсов, особенно в Интернете;

· организацию механизмов, обеспечивающих сохранность и архивирование социально-значимых негосударственных информационных ресурсов.

Наиболее актуальными задачами государственного регулирования деятельности по созданию и использованию негосударственных информационных ресурсов являются:

· принятие нормативных актов, регулирующих разграничение прав владения и распоряжения относительно государственных и негосударственных ресурсов;

· принятие нормативно-правовых актов, регулирующих формирование и использование ресурсов, содержащих персональные данные;

· системная ревизия действующих правовых актов различного уровня, регулирующих деятельность в области информационных ресурсов, в частности, лицензирование;

· конкретизация ответственности негосударственных производителей информационных ресурсов по участию в формировании государственных ресурсов;

· развитие новых форм борьбы с распространением контрафактной информационной продукции;

· определение ответственности органов власти различного уровня за регулирование деятельности в Интернете;

· реализация комплексной программы развития информационных ресурсов в Интернете (Программа "Электронные библиотеки России");

· ревизия действующих служб регистрации и депонирования информационных ресурсов и придание им правоустанавливающего характера;

· организация служб госнадзора в области создания и использования информационных ресурсов.