Введение

Основанием для разработки проекта концепции создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения" (АС ГРН) является распоряжение Правительства Российской Федерации от 2 марта 2000 года N 323-р.

Создание автоматизированной системы "Государственный регистр населения" обусловлено необходимостью решения проблем, которые возникают при решении задач социально-экономического развития страны и регионов, в сфере социального обеспечения населения, в системе государственного регистрационного учета граждан и использования первичных регистрационных данных о гражданах, в обеспечении функционирования и взаимодействия создаваемых автоматизированных систем учета различных категорий граждан, в сфере информационного обслуживания населения и хозяйствующих субъектов.

Государственный регистрационный учет граждан в Российской Федерации должен осуществляться в интересах граждан и государства и основывается на системе регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания, а также на системе регистрации актов гражданского состояния.

Регистрацию граждан по месту жительства и по месту пребывания осуществляют паспортно-визовые службы органов внутренних дел совместно с органами местного самоуправления на основании нормативных правовых актов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. N 713 "Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию" (в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 23.04.96г. N 512 и от 14.02.97г. N 172).

Государственную регистрацию актов гражданского состояния в соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997 г. N143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" осуществляют органы ЗАГС, образуемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Координацию деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляет Министерство юстиции Российской Федерации .

Действующая система регистрационного учета обеспечивает сбор основных идентификационных сведений о всех гражданах, проживающих на территории Российской Федерации. Однако, существующее в настоящее время состояние этой системы характеризуется низким уровнем автоматизации и технической оснащенности паспортно-визовых служб органов внутренних дел и органов ЗАГС, отсутствием информационного обмена между органами ЗАГС и паспортно-визовыми службами, следствием чего является недостаточная оперативность получения паспортно-визовыми службами информации об умерших, об изменивших фамилию, имя, отчество, ограниченная возможность оперативного использования имеющейся информации органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами, общественными организациями и гражданами.

Необходимость оперативного получения актуальной и достоверной информации о проживающем на территории Российской Федерации населении настоятельно требует внедрения новых информационных технологий в сфере государственных регистрационного учета граждан. Внедрение таких технологий не сводится к установке вычислительной техники в органах, осуществляющих регистрацию граждан. Требуется решить достаточно сложные вопросы нормативного правового обеспечения системы регистрации и обмена данными в условиях информатизации.

При автоматизации процессов регистрации учета населения необходимо, с одной стороны, предотвращать попытки нарушения прав человека, а с другой стороны, обеспечить защиту прав и свобод личности и эффективное социальное развитие общества в интересах всего населения и каждой личности.

Другой проблемой, на решение которой направлено создание АС ГРН, является проблема информационного взаимодействия различных АИС учета населения. Учет отдельных категорий населения, осуществляемый федеральными органами исполнительной власти, ведется с целью решения возложенных на них функциональных задач, таких как выплата пенсий, социальных пособий, взимание налогов , проведение избирательных компаний и т.д. Создаваемые в этих органах исполнительной власти автоматизированные информационные системы предназначены для решения указанных задач и формируются на основе выработанных каждым органом государственной власти методических принципов, замкнутых технологий сбора и использования персональной информации, неунифицированных информационно-лингвистических средств. Кроме того, в каждой АИС учета населения основные регистрационные данные граждан, фактически формируемые в системе паспортно-визового учета, вводятся вручную, имеют свой формат представления, актуализируются в моменты обращения граждан в соответствующие государственные органы. Все это значительно осложняет автоматизированное информационное взаимодействие между АИС учета населения.

Негативными последствиями сложившегося подхода к созданию АИС учета населения и отсутствия автоматизированного информационного взаимодействия между ними являются:

• разобщенность и несопоставимость персональных данных;
• неоправданные затраты на сбор и многократный ввод одних и тех же идентификационных данных граждан в различных АИС учета населения;
• невозможность получения достоверной и комплексной информации о населении территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Отсутствие оперативной достоверной информации о гражданах в АИС органов исполнительной власти и, прежде всего, отсутствие данных регистрационного учета приводит в масштабах страны к значительным финансовым потерям, связанным, например, с начислением и выплатой пенсий умершим или выбывшим гражданам, с трудностями в сборе налогов с физических лиц в связи с отсутствием полного реестра налогоплательщиков, с выплатой необоснованных пособий по безработице и т.д.

Практическое отсутствие обмена информацией между АИС органов исполнительной власти приводит также к неоправданным сложностям в информационном обслуживании проживающего на территории населения, прежде всего при обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Наличие достоверной информации о гражданах позволит оперативно решать такие важные социальные вопросы, как выплата адресной социальной помощи гражданам, пересчет пенсий, выплаты жилищных и других субсидий и т.д.

Создание АС ГРН будет способствовать преодолению указанных недостатков и разрешению имеющихся проблемных ситуаций.

Таким образом, создание АС ГРН является важной социально-экономической проблемой, решение которой требует использования программно-целевых методов. Настоящая Концепция определяет цели создания АС ГРН, принципы ее построения, архитектуру системы, средства достижения целей, этапность и организационные основы развития.

1. Основные положения создания автоматизированной системы "Государственный регистр населения"

1.1. Автоматизированная система "Государственный регистр населения" (АС ГРН) является государственной территориально-распределенной информационно-телекоммуникационной системой, обеспечивающей в автоматизированном режиме формирование, ведение и использование баз данных Государственного регистра населения; эффективное информационное взаимодействие автоматизированных информационных систем (АИС) учета различных категорий населения, информационное обслуживание органов государственной власти, органов местного самоуправления, хозяйствующих субъектов и населения.

АС ГРН включает: государственный информационный ресурс "Государственный регистр населения"; средства информатизации - программно-технический комплекс и телекоммуникационную систему, осуществляющие автоматизированный сбор и хранение данных ГРН и обеспечивающие доступ к ним; единое информационно-лингвистическое обеспечение; организационно-правовое обеспечение ее создания и функционирования.

1.2. Государственный регистр населения (ГРН) - совокупность минимально необходимых персональных регистрационных данных граждан Российской Федерации, однозначно идентифицирующих личность, и документы регистрационного учета населения, сбор которых регламентирован государственными нормативными правовыми актами.

В соответствии со статьей 24 Конституции Российской Федерации в ГРН собираются, хранятся и используются только сведения регистрационного учета граждан. Сбор и хранение в ГРН информации о частной жизни граждан не допускается. Каждый гражданин вправе ознакомиться с составом и содержанием информации о себе, хранимой в ГРН.

1.3. В ГРН ведется учет следующих групп граждан:

• граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации;
• граждан, временно убывших с постоянного места жительства и пребывающих на территории других субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации.

1.4. АС ГРН строится на основе действующих государственных нормативных правовых актов, регламентирующих процесс регистрации и учета населения, и обеспечивает необходимую информационную поддержку и автоматизированную технологию решения задач органов государственной власти и органов местного самоуправления. АС ГРН не требует коренного изменения существующей нормативной базы и организационной структуры системы регистрации и учета населения, а создает необходимые предпосылки для совершенствования этой системы.

1.5. Значение АС ГРН определяется ее ролью в развитии и интеграции АИС учета населения и в создании системы государственных информационных ресурсов в составе единого информационного пространства Российской Федерации в целом.

Государственный регистр населения, должен являться ядром интегрированной системы баз данных (СБД) о населении, объединяющей информационные ресурсы, содержащие персональную информацию о различных категориях граждан, проживающих на территории Российской Федерации. Центральная, системообразующая роль регистра населения определяется рядом факторов, основными из которых являются следующие:

• регистр населения содержит информацию о всем населении, зарегистрированном на территории;
• в регистре содержатся основные паспортные данные гражданина, используемые в других системах учета населения;
• регистр строится на основе данных регистрации граждан по месту жительства в системе паспортно-визового регистрационного учета, которая является первичной процедурой по отношению к процедурам учета отдельных категорий населения (пенсионеров, инвалидов, избирателей и т.д.), а также на основе данных регистрации актов гражданского состояния в органах ЗАГС.

2. Цели создания и назначение АС ГРН

Основное назначение АС ГРН - обеспечение необходимой информационной поддержки и автоматизированной технологии решения задач органов государственной власти и органов местного самоуправления, информационное обслуживание населения, а также организация информационного взаимодействия между указанными органами, в компетенцию которых входит регистрация и учет различных категорий населения.

Основными целями создания АС ГРН являются:

• обеспечение органов государственной власти и органов местного самоуправления актуальной и достоверной информацией о населении, проживающем и временно пребывающем на соответствующей территории Российской Федерации;
• обеспечение в автоматизированном режиме организаций, занимающихся учетом отдельных категорий населения (органы социального обеспечения, военкоматы, налоговые инспекции и т.д.), актуальной информацией о зарегистрированном населении.
• обеспечение эффективного автоматизированного информационного обмена в сфере учета населения;
• улучшение информационного обслуживания населения и сокращение потерь времени при обращении граждан в органы государственной власти и местного самоуправления;
• создание основы для объединения существующих и разрабатываемых баз данных по учету отдельных категорий населения в интегрированную систему баз данных о населении с соблюдением прав и интересов граждан (рис.1);
• интеграция информационных ресурсов регионов и муниципальных образований.

В АС ГРН не решаются конкретные функциональные социально-экономические задачи, система предназначена для решения информационно-технологических задач.

АС ГРН создается в интересах личности, общества и государства и позволит обеспечить необходимой информацией основные конституционные направления деятельности государства, требующие достоверных, комплексных и оперативных данных о каждом гражданине (рис. 2):

• защита конституционных прав и свобод, безопасности граждан и государства;
• управление социально-экономическим развитием регионов и муниципальных образований;
• защита прав собственности государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов и граждан;
• социальное обеспечение, трудоустройство, образование и охрана здоровья граждан;
• защита окружающей среды, эффективное использование имущества и природных ресурсов;
• информационное обслуживание населения и др.

Информация, хранящаяся в АС ГРН, предназначена для использования при решении следующих функциональных задач органов исполнительной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

• защита прав граждан
• борьба с коррупцией и экономическими преступлениями;
• реализация демократических основ функционирования государства;
• планирование и реализация мероприятий по социальной защите и охране здоровья населения;
• совершенствование системы сбора налогов и справедливого распределения доходов государственного бюджета по регионам и по основным сферам экономического развития страны;
• мониторинг и планирование социально-экономического развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• проведение всеобщих переписей и социально-демографических обследований населения;
• информационно-справочное обслуживание работников правоохранительных и других органов государственной власти в пределах их компетенции;
• обслуживание населения и хозяйствующих субъектов;
• определение численности и составление списков избирателей, списков призывников для военкоматов и других списочных выборок для различных автоматизированных информационных систем учета населения;
• актуализация и уточнение данных различных БД, содержащих сведения о населении;
• формирование статистической отчетности о населении;
• оптимизация размещения предприятий торговли, бытового обслуживания, медицинских и детских учреждений и ряда других задач.

АС ГРН является системой ведения одного из основных государственных информационных ресурсов, создается для информационного обеспечения решения указанных задач и не может быть монопольно использована в интересах какого-либо одного органа законодательной, исполнительной и судебной власти (далее - органы государственной власти).

3. Принципы построения АС ГРН

1. АС ГРН должна содержать первичные персональные данные о гражданах, формирующиеся при регистрации граждан по месту жительства и при государственной регистрации актов гражданского состояния, а также сводные данные, формирующиеся в результате агрегирования первичных данных. Аналитические данные о различных категориях населения будут формироваться в федеральных автоматизированных информационных системах и в информационно-аналитических центрах администраций федеральных округов, регионов и муниципальных образований в соответствии с возложенными на эти органы функциональными задачами.
2. АС ГРН строится на единых методических принципах и положениях, соблюдение которых обязательно для всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, ответственных за создание и функционирование системы.
3. На начальном этапе АС ГРН создается на основе существующей нормативной правовой базы государственной регистрации населения, определенной постановлениями Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. N 713, от 24.04.96г. N 512 и от 14.02.97г. N 172. Совершенствование и уточнение нормативной правовой базы осуществляется одновременно с созданием АС ГРН.
4. АС ГРН создается как территориально-распределенная трехуровневая система, включающая территориальный (муниципальный), региональный (субъектов Российской Федерации) и федеральный уровни. АС ГРН создается и функционирует на базе действующих государственных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления с обеспечением взаимодействия между этими органами правовыми методами.
5. АС ГРН создается на основе практического и методического опыта создания АИС учета отдельных категорий граждан, территориальных автоматизированных регистров физических лиц и с учетом достигнутого уровня информатизации и использования информационных, программно-технических, телекоммуникационных и кадровых ресурсов этих систем. Разработка типовых проектных решений по АС ГРН осуществляется в территориальных опорных зонах, согласованных с администрациями регионов и заинтересованными федеральными органами исполнительной власти. Разработанные базовые модули системы сертифицируются и тиражируются во все регионы. Использование существующего опыта создания АИС учета населения и минимальные изменения организационной структуры делают технологию создания АС ГРН оптимальной по затратам.
6. АС ГРН начинает создаваться с нижнего (муниципального) уровня и формируется на базе АИС паспортно-визовых служб (АИС ПВС) органов внутренних дел, АИС ЗАГС, АИС администраций субъектов Российской Федерации и АИС органов местного самоуправления.
7. В АС ГРН обеспечивается информационная совместимость баз данных за счет использования единых стандартов на форматы представления данных, единой системы идентификации личности, единой системы адресации, общесистемных лингвистических средств (классификаторов, словарей и других средств).
8. В АС ГРН обеспечивается одноразовый ручной ввод персональных регистрационных данных граждан на муниципальном уровне с последующей их пересылкой по каналам связи или на магнитных носителях на региональный уровень системы и во все взаимодействующие АИС учета населения.
9. Информационное взаимодействие АС ГРН с АИС учета населения и другими АИС осуществляется в основном на муниципальном уровне, где формируются первичные регистрационные и учетные данные о всех категориях населения. Это взаимодействие реализуется на основе административной территориальной информационно - телекоммуникационной сети, обеспечивающей телекоммуникационную связь АИС органов исполнительной власти, расположенных на территории муниципального образования.
10. В АС ГРН обеспечивается защита персональных данных на всех уровнях системы в соответствии с категорийностью информации.
11. На базе регистрационных данных АС ГРН муниципального уровня должна создаваться территориальная интегрированная база данных (ИБД) о населении и совершенствоваться технология информационного обмена в территориальных системах учета населения.

4. Архитектура АС ГРН

Информационную основу АС "Государственный регистр населения" составляет территориально-распределенная система баз данных. Структура такой системы определяется общей структурой органов государственной власти и органов местного самоуправления, составом системы служб и организаций, осуществляющих регистрацию населения, составом пользователей и характером решаемых ими задач.

АС ГРН должна создаваться как иерархическая трехуровневая система (рис. 3):

• на федеральном уровне формируется база метаданных, эталоны информационно-лингвистических средств системы, а также осуществляется разработка методических и нормативных правовых документов, управление информационно-техническими ресурсами системы, оказание информационных услуг;
• на региональном уровне хранятся персональные и сводные данные о населении, проживающем на территории субъекта Российской Федерации;
• на муниципальном уровне хранятся персональные и сводные данные о населении, проживающем на территории муниципального образования и осуществляется подготовка исходной информации в АИС организаций первичного учета - паспортных столов жилищно-эксплуатационных организаций (ЖЭО) и органов внутренних дел, жилищно-строительных кооперативов, общежитий, гостиниц, а также органов ЗАГС.

На федеральном уровне функции системной интеграции АС ГРН (формирование и сопровождение единой системы классификации и кодирования информации, единых форматов обмена данными и протоколов взаимодействия в АС ГРН), разработки нормативно-методических и организационно-правовых документов, обеспечивающих создание и функционирование АС ГРН, формирования и ведения базы метаданных АС ГРН, координации работы АС ГРН регионального и муниципального уровней, обеспечения функционирования информационно-поисковой системы АС ГРН, обеспечения информационно-телекоммуникационной связи модулей АС ГРН выполняет государственное предприятие - федеральный информационно-телекоммуникационный центр (ФИТЦ). На первом этапе создания АС ГРН ФИТЦ может формироваться с использованием технических средств Федерального центра информатизации ГАС "Выборы" (ФЦИ).

На федеральном уровне Российской Федерации и в федеральных округах, образованных в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13.05.2000г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе", собирается аналитическая информация о населении страны и отдельного округа, которая формируется в базах данных АС ГРН регионального уровня по заданному алгоритму.

Создание АС ГРН регионального уровня должно осуществляться в АИС ПВС МВД (ГУВД, УВД) субъекта Российской Федерации и в службе администрации субъекта Российской Федерации, осуществляющей проведение работ по информатизации и создание территориальной информационной системы (ТИС) субъекта Российской Федерации.

Пользователями ГРН регионального уровня, размещенного в администрации субъекта Российской Федерации, будут органы законодательной и исполнительной власти субъекта Российской Федерации, а также территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, в компетенцию которых входит учет различных категорий населения. Пользователями АС ГРН регионального уровня, размещенного в АИС ПВС МВД (ГУВД,УВД),

будут органы внутренних дел, а также территориальные органы ФСБ России, Минобороны России и др.

Создание АС ГРН муниципального уровня должно осуществляться в рамках АИС ПВС органов внутренних дел и в информационных службах органов местного самоуправления, например, в территориальной информационной системе, функционирующей на базе муниципального информационно-аналитического центра, или на базе специально созданного центра регистрации населения. При создании АС ГРН муниципального уровня могут быть использованы вычислительные и телекоммуникационные средства территориальных избирательных комиссий (ТИК) ГАС "Выборы", доработанные с учетом требований АС ГРН муниципального уровня.

Состав пользователей ГРН на муниципальном уровне аналогичен составу пользователей АС ГРН регионального уровня, т.е. регистр, размещенный в администрации муниципального образования, будут использовать органы местного самоуправления, другие АИС учета населения, хозяйствующие субъекты и граждане, а регистр в АИС ПВС будут использовать органы внутренних дел и другие пользователи из территориальных органов государственной власти, обеспечивающих безопасность страны.

Базы данных АС ГРН в службе администрации субъекта Российской Федерации (органа местного самоуправления) и в паспортно-визовой службе органов внутренних дел на региональном (муниципальном )уровне могут быть организационно объединены при сохранении виртуальной функциональной независимости информационно-телекоммуникационных сетей администраций и МВД России. Интеграция этих систем на муниципальном и региональном уровнях должна закрепляться нормативно-правовыми и нормативно- техническими документами информационного взаимодействия.

Нижний подуровень АС ГРН муниципального уровня (подуровень организаций первичного учета) составляют АИС жилищно-эксплуатационных организаций (ЖЭО), сельских административных округов (САО), а также автоматизированные рабочие места (АРМ) должностных лиц других организаций, осуществляющих подготовку документов для регистрации граждан по месту жительства или по месту пребывания (жилищно-строительных кооперативов, общежитий, гостиниц, больниц и т.п.). На этом уровне осуществляется первичный ввод персональной информации и создание баз данных, которые будут использоваться работниками ЖЭО и других организаций первичного учета. Оптимальную технологию работы этих организаций по подготовке первичной информации для АС ГРН определяют органы местного самоуправления.

Источниками информации АС ГРН муниципального уровня должны быть также АИС ЗАГС, откуда должны передаваться данные, формируемые на основании государственной регистрации актов гражданского состояния.

Информация, вводимая в организациях первичного учета, передается по каналам связи или на магнитных носителях в АИС ПВС и после осуществления регистрации передается для формирования АС ГРН муниципального уровня.

Информационное взаимодействие между модулями АС ГРН разных уровней или в пределах одного уровня должно осуществляться на основе стандартных государственных форматов обмена. Эти требования должны быть учтены при использовании комплексов средств автоматизации (КСА) ГАС "Выборы" в АС ГРН.

Взаимодействие между АС ГРН и другими АИС учета населения должно осуществляться на основе протоколов взаимодействия, разработанных путем сопряжения стандартов на форматы представления данных в АС ГРН и стандартов на форматы представления и обмена данными, действующих в государственных органах исполнительной власти и в органах местного самоуправления.

Протоколы взаимодействия между модулями АС ГРН, регламенты обмена данными, протоколы доступа пользователей к АС ГРН, стандарты на форматы представления данных в АС ГРН должны содержаться в базе метаданных на федеральном уровне.

Структурная схема связи государственного регистра населения с источниками и потребителями информации на муниципальном уровне приведена на рис.4.

5. Состав информационного обеспечения АС ГРН

Информационное обеспечение АС ГРН включает:

• систему баз актуальных персональных данных о гражданах, проживающих или временно пребывающих на территории Российской Федерации;
• систему архивных БД;
• систему личных кодов граждан;
• общесистемные лингвистические средства
• базу метаданных АС ГРН;
• документальные и электронные базы данных субъектов - источников актуализации баз данных АС ГРН;
• выходную информация для субъектов - пользователей АС ГРН.

В состав первичных персональных данных граждан, сведения о которых собираются в АС ГРН, должны входить признаки личности, фиксируемые в системе регистрационного учета:

• личный код;
• фамилия;
• имя;
• отчество;
• пол;
• национальность;
• гражданство;
• дата рождения;
• место рождения;
• реквизиты документа, удостоверяющего личность;
• адрес места жительства (постоянного);
• семейное положение(в браке состоит (не состоит), разведен(а), вдов(а));
• родственные связи (вид родства, личный код родственника);
• дата прибытия к месту жительства;
• причины прибытия;
• откуда прибыл;
• дата выбытия с места жительства;
• причины выбытия;
• куда выбыл.

Состав персональных данных, используемых для формирования ГРН, должен быть установлен законом и в дальнейшем может быть изменен только в законодательном порядке. Изменение состава данных регистра следует осуществлять с учетом потребностей пользователей регистра, оценки возможностей их удовлетворения, определения источников поступления информации и технологии актуализации данных, экономической обоснованности затрат на хранение и передачу данных.

Однозначная идентификация личности по данным, имеющимся в ГРН, является важнейшим требованием в АС ГРН и осуществляется как в режиме запросов к ГРН, так и в режиме актуализации данных. Требования к однозначности идентификации личности являются разными для этих двух режимов. В режиме актуализации должна быть обеспечена строго однозначная идентификация. В режиме запросов требования к однозначности идентификации зависят от полноты информации об искомой личности у запрашивающего.

Для идентификации личности при запросах к АС ГРН могут использоваться различные комбинации значений признаков, которые известны запрашивающему лицу ( например, фамилия, имя, отчество и адрес места жительства).

Для идентификации личности в режиме актуализации может быть выбран один из следующих методов:

1. Идентификация на основе личного кода, проставляемого в паспорт и иные документы, удостоверяющие личность, и используемого во всех системах учета населения.
2. Идентификация на основе номера основного документа, удостоверяющего личность.
3. Автоматическая идентификация по уникальному внутримашинному коду, который не используется во внемашинной среде и вводится для удобства решения различных технологических задач внутри системы.

Личный код должен удовлетворять следующим требованиям: неизменность на протяжении всей жизни гражданина, минимально возможная длина, помехоустойчивость, возможность автоматического формирования в децентрализованном режиме.

При проектировании АС ГРН необходимо провести анализ состояния дел по идентификации личности в АИС учета различных социально-профессиональных категорий граждан и принять решения по единому личному коду и технологии его присвоения. Решение о личном коде должно быть оформлено государственным нормативным правовым актом на начальном этапе создания АС ГРН, технология присвоения личного кода должна быть регламентирована нормативно-техническими документами.

До принятия решений на федеральном уровне по составу личного кода, в любой базе данных ГРН должна быть обеспечена возможность идентификации гражданина по номеру и типу документа, удостоверяющего личность, либо по совокупности признаков личности.

6. Технология функционирования АС ГРН

В состав технологий, реализуемых при создании АС ГРН, должны войти:

• технология первоначального ввода (загрузки) регистрационных данных;
• технология ведения основных (региональных и муниципальных) баз персональных данных системы;
• технология присвоения персонального идентификационного номера;
• технология ведения архивных баз данных;
• технология ведения словарных баз данных;
• технология сверки регистрационных данных;
• технология администрирования данных АС ГРН;
• технология передачи данных между АС ГРН различных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
• технология информационного взаимодействия с ФАИС учета населения;
• технология актуализации регистрационных данных граждан в ФАИС учета населения;
• технология обслуживания оперативных справочных запросов;
• технология обслуживания аналитических запросов;
• технология информационного обслуживания населения;
• технология формирования стандартных и произвольных выборок из основных баз данных АС ГРН;
• технология ретроспективного поиска регистрационных данных;
• технология сохранения и восстановления баз данных.

Основными режимами работы АС ГРН должны являться:

• первоначальная загрузка регистрационных данных;
• актуализация баз данных;
• оперативное информационно-справочное обслуживание;
• обслуживание аналитических запросов (включая выдачу проблемно-ориентированных списков);
• информационное взаимодействие с действующими АИС учета населения.

Первоначальная загрузка ГРН муниципального уровня осуществляется на основе данных картотек жилищно-эксплуатационных организаций, содержащих регистрационные карточки и поквартирные карточки, или данных паспортно-визовых служб органов внутренних дел. ГРН регионального уровня формируется на основе данных регистров муниципального уровня путем их объединения.

Для первоначальной загрузки баз данных АС ГРН может быть использована информация, хранящаяся в базах данных функционального комплекса задач "Избиратель" системы ГАС ``Выборы''. Это позволит значительно сократить затраты на первоначальную загрузку ГРН, однако, потребует разработки специальной технологии уточнения (сверки) введенных данных с данными паспортно-визовой службы, зафиксированными в соответствующих документах (регистрационные карточки, листки прибытия и убытия), а также дополнения данными, отсутствующими в БД ГАС "Выборы" (пол, гражданство, место рождения и др.). Такая технология упрощается при совместном использовании технических средств ТИК ГАС "Выборы" с техническими средствами АС ГРН муниципального уровня.

При любом варианте технологии первоначальной загрузки ГРН одновременно с загрузкой БД должны начать функционировать каналы актуализации.

Актуализация ГРН муниципального уровня должна производиться на основе информации, поступающей из АИС организаций первичного учета, либо из центра регистрации населения, а также от районных АИС ЗАГС.

Актуализация ГРН регионального уровня осуществляется на основе сообщений, поступающих из регистров муниципального уровня.

Одним из основных принципов ведения баз данных АС ГРН является принцип "данные следуют за человеком" - при изменении места жительства на основании заявления гражданина о регистрации по новому месту жительства его персональные данные пересылаются в базу данных ГРН по новому месту жительства с внесением соответствующих отметок об убытии в базе данных ГРН по прежнему месту жительства.

Важнейшими технологическими функциями АС ГРН являются актуализация регистрационных данных граждан в других АИС учета населения и обслуживание различных запросов пользователей (составление списков, формирование аналитических данных, оперативное справочное обслуживание и т.п.).

Актуализация данных во взаимодействующих с АС ГРН систем учета населения производится автоматически по регламенту. Должны быть разработаны и согласованы стандартные форматы обмена данными при актуализации. Обмен данными может производиться как с использованием телекоммуникационных сетей, так и на магнитных носителях.

Оперативное справочное обслуживание пользователей должно осуществляться как в автоматическом режиме - путем кодового обмена запросами и ответами между АРМ пользователей и базами данных АС ГРН с использованием телекоммуникационных сетей, так и в автоматизированном режиме - путем приема запросов по телефону в речевой форме или по почте в письменной форме и выдачи ответов по тем же каналам связи (по телефону или по почте). Полномочия пользователей по доступу к базам данных должны разграничиваться на основе принятой в АС ГРН системы защиты информации от несанкционированного доступа.

Информационное обслуживание населения, включающее предоставление гражданам всей хранящейся в ГРН информации о себе или общедоступных адресно-справочных данных о других гражданах, обеспечение взаимосвязи с ведомственными органами учета населения (в части предоставления и актуализации регистрационных данных), должно осуществляться в автоматизированном режиме. В режиме справочного обслуживания граждан необходимо обеспечить прием запросов и выдачу ответов с использованием различных средств связи: по телефону, по почте, по электронной почте и т.п.. Кроме того должна быть обеспечена возможность личного обращения граждан в специально организованные для этих целей пункты информационно-справочного обслуживания населения (такие пункты могут быть размещены в администрациях муниципальных образований или в почтовых отделениях связи).

Обслуживание аналитических и статистических запросов должно осуществляться в соответствии с регламентом, установленным для каждого типа запроса. В оперативном режиме должны обслуживаться запросы пользователей, относящиеся к типовым сведениям количественного характера. Остальные запросы, особенно требующие ответов в виде списков и сводок, должны обслуживаться в относительном масштабе времени по установленному для этих запросов регламенту. Например, подготовка списков избирателей по форме, устанавливаемой ЦИК Российской Федерации по заданной территории с распределением по избирательным участкам и округам и т.п.

7. Информационно-телекоммуникационная сеть и программно-технические средства АС ГРН

Создание информационно-телекоммуникационной сети (ИТКС) АС ГРН осуществляется в условиях жесткого дефицита основных ресурсов: качественных линий связи, современных программно-технических средств у пользователей системы и источников первичных данных, подготовленных кадров, необходимых инвестиций и т. д.. Поэтому последовательность разработки должна определяться степенью реальной востребованности представляемых ИТКС услуг и технологий, с учетом нормативного использования имеющихся программно-технических и телекоммуникационных средств у всех заинтересованных участников создания и использования АС ГРН.

Выбор и обоснование вариантов проектных решений должны осуществляться с учетом фактически имеющихся программно-технических средств и с учетом перспективных информационных и телекоммуникационных технологий с тем, чтобы обеспечить открытый характер создаваемой системы, возможность наращивания ее функций за счет беспрепятственной замены ее программно-технических компонентов на более современные.

В составе системы на всех этапах ее формирования должны использоваться преимущественно отечественные программно-технические средства. Все используемые типы программно-технических средств должны быть сертифицированы. Законодательной базой этих требований служат следующие документы:

1. Федеральный закон от 06.05.99г. N 97-ФЗ "О конкурсах на размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".
2. Федеральный закон от 10.06.93г. N 5151-1 "О сертификации продукции и услуг".
3. Федеральный закон от 20.02.1995г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации".

Выбор топологических решений сети, технических и программных средств предусматривает минимизацию затрат на диагностирование, обслуживание, обеспечение устойчивого и надежного функционирования системы в целом и всех ее компонентов за счет использования средств дистанционного тестирования и диагностики, применения средств, прошедших в соответствии с производственной документацией испытания, подтверждающие их надежность в течение гарантийного срока, привлечения к обслуживанию телекоммуникационной системы кадрового состава организаций, уже осуществляющих подобные работы на территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Принципы построения и структура ИТКС АС ГРН должны соответствовать основным положениям создания и функционирования АС ГРН и общей архитектуре системы:

• трехуровневая структура ИТКС включает: муниципальный, региональный и федеральный уровни; на муниципальном уровне создаются локальные вычислительные сети организаций - первичных источников информации;
• ИТКС АС ГРН строится на основе информационно-телекоммуникационных сетей ТИС региона, создаваемых администрациями субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления (далее - административные информационно-телекоммуникационные сети);
• взаимодействие региональных баз персональных данных АС ГРН должно осуществляться на основе создаваемой ФАПСИ в интересах органов государственной власти ИТКС специального назначения, а также других государственных сетей федерального подчинения;
• при создании АС ГРН при передаче персональных данных могут быть использованы выделенные каналы телекоммуникационной сети ГАС "Выборы".

С целью сокращения сроков и финансовых затрат на создание первой очереди АС ГРН целесообразно на муниципальном уровне использовать комплексы технических средств ГАС "Выборы". Схема возможного использования КСА ГАС "Выборы" приведена на рис. 5.

Возможность использования комплексов средств автоматизации ГАС "Выборы" при создании АС ГРН объясняется следующими причинами:

• комплекс программно-технических средств используется в ГАС "Выборы" на муниципальном уровне только в период проведения избирательных компаний;
• в ГАС "Выборы" имеется база данных избирателей, содержащая информацию о более чем 108 млн. граждан;
• комплекс технических средств ГАС "Выборы" установлен более чем в 2750 администрациях городов и районов России, где образованы территориальные избирательные комиссии;
• в настоящее время в составе ГАС "Выборы" в постоянной эксплуатации находятся около 10 тыс. единиц вычислительной техники;
• телекоммуникационный обмен в ГАС "Выборы" осуществляется по выделенным каналам связи;
• сервисное обслуживание техники осуществляют централизованно 13 монтажно-технологических организаций;
• территориальные избирательные комиссии образуются в составе администраций муниципальных образований.

Приведенные технико-технологические и организационные условия эксплуатации КСА ГАС "Выборы" позволяют на муниципальном уровне проводить создание АС ГРН по следующей схеме:

• администрация муниципального образования заключает договор с Центральной избирательной комиссией Российской Федерации (ЦИК России) об использовании КСА ТИК для создания АС ГРН муниципального уровня и обязуется в период проведения избирательной компании использовать программно-технические средства ГАС "Выборы" в соответствии с существующим положением о функционировании ГАС "Выборы";
• ЦИК России обязуется доработать КСА ТИК в соответствии с требованиями создания и функционирования АС ГРН муниципального уровня;
• Минсвязи России совместно с администрациями муниципальных образований вырабатывает требования на развитие КСА ТИК;
• в дальнейшем должны быть подготовлены нормативные правовые акты, определяющие права и обязанности администраций муниципальных образований по обеспечению функционирования АС ГРН как в интересах учета населения, так и в интересах избирательного процесса.

Для обеспечения эффективного информационного взаимодействия АИС органов ЗАГС, АИС ПВС, АИС муниципальных администраций в рамках АС ГРН муниципального уровня и взаимодействия АС ГРН с пользователями - территориальными органами государственной власти, необходимо использовать региональные и муниципальные административные сети, что потребует создания телекоммуникационных узлов в администрациях муниципальных образований. Телекоммуникационные узлы административной сети муниципальных образований могут использовать телекоммуникационные средства ТИК ГАС "Выборы" (программно-технические средства "ДИОНИС"). Это позволит значительно сократить затраты на создание АС ГРН и других ФАИС учета населения, а также на создание комплексных систем территориальных информационных ресурсов.

Телекоммуникационная сеть ГАС "Выборы" может быть использована для передачи данных с муниципального уровня на региональный уровень.

Возможное использование комплексов средств автоматизации ГАС "Выборы" не должно нарушать функциональной структуры АС ГРН.

При создании муниципальных и региональных административных сетей необходимо использовать существующие первичные сети. Учитывая качество первичных сетей необходимо выбирать технологии и базовые программно-технические средства осуществляющие пакетную коммутацию (протоколы Х.25,ТСР/IP). В качестве наиболее актуальных и практически востребуемых архитектурных решений построения телекоммуникационной сети (ТКС) ТИС являются варианты ТКС с коммутацией пакетов и варианты ТКС на основе технологий Internet/Intranet. Существующие и перспективные системы и средства расширения возможностей передающей среды могут основываться на беспроводной связи, оптоволоконных линиях и спутниковой связи.

При разработке решений по программно-техническому обеспечению АС ГРН должны максимально учитываться возможности использования программно-технических средств, имеющихся в органах и организациях, участвующих в создании АС ГРН. На муниципальном уровне необходимо массовое оснащение органов ПВС и ЗАГС вычислительной техникой и локальными сетями и модернизация имеющихся в этих организациях программно-технических средств.

На муниципальном уровне в качестве сервера баз данных ГРН будет использоваться сервер информационных ресурсов администрации муниципального образования, а также комплекс средств автоматизации ТИК ГАС "Выборы". С точки зрения архитектуры и технологии работы муниципальной сети информационное взаимодействие должно реализовываться по принципу "клиент-сервер". На региональном уровне на сервере баз данных должна реализовываться технология перспективной модели, реализованной в современных СУБД 4-го поколения.

ИТКС АС ГРН в составе ТКС ТИС должна обеспечивать доступ всех пользователей к ГРН и обеспечивать технологию одноразового ввода первичной информации в системе учета населения.

ТКС ТИС должна обеспечивать для всех органов государственной власти создание виртуальных сетей на региональном и муниципальном уровнях.

Применяемая телекоммуникационная технология должна обладать следующими свойствами: масштабируемость, развитие, универсальность, открытость, преемственность, управляемость, гарантии конфиденциальности, инвариантность к средствам защиты, поддержание мультиплексирования виртуальных соединений, взаимодействие терминалов - LAN-WAN-LAN, адаптируемость к отечественным каналам, минимизация и этапность вложений, соответствие нормативным правовым актам и нормативно-техническим требованиям.

8. Защита персональных данных АС ГРН

8.1. Нормативно-правовые акты по защите информации в АС ГРН

Правовую основу защиты данных в АС ГРН должны составлять правовые акты Российской Федерации:

• Конституция Российской Федерации;
• Федеральный закон от 05.03.1992 г. N 2446-1 "О безопасности";
• Федеральный закон от 21.07.1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне";
• Федеральный закон от 10.06. 1993 г. N 5154-1 "О стандартизации";
• Федеральный закон от 20.02.1995г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации";
• Федеральный закон от 04.07.1996г. N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене";
• Указ Президента Российской Федерации от 06.03.1992 г. N 188 "Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера";
• постановление Правительства Российской Федерации от 21.02.1996г. N 226 "О государственном учете и регистрации баз и банков данных".

Информационную основу АС ГРН составляют персональные данные. В отличие от других видов информации персональные данные имеют свои особенности, поскольку непосредственно затрагивают интересы каждого гражданина, правовое положение которого определяется Конституцией Российской Федерации и регулируется федеральным законодательством. Персональные данные о гражданах требуют особого режима государственной защиты от попыток нарушения прав человека. В то же время государство должно обеспечить права доступа каждого гражданина к регистрационным данным о нем, возможность внесения дополнений и изменений в личные данные, а также обеспечить доступ к персональным данным государственных органов власти и юридических лиц, обеспечивающих свободу и права личности, развитие инфраструктуры жизнеобеспечения человека и общества. С этой целью необходимо разработать нормативные правовые документы, гарантирующие права человека, определенные в статье 24 Конституции Российской Федерации.

В настоящее время подготовлен проект федерального закона "Об информации персонального характера", который находится на рассмотрении в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

Важное значение для обеспечения защиты данных имеют постановление Правительства Российской Федерации от 15.09.1993 г. N 912-51, утверждающее "Положение о государственной системе защиты информации в Российской Федерации от иностранных технических разведок и от ее утечки по техническим каналам", постановления Правительства Российской Федерации о регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания), а также нормативные правовые документы, касающиеся регистрации актов гражданского состояния, положения об органах и инструкции по технологии проведения регистрации. При создании и функционировании АС ГРН эти нормативные правовые и иные акты должны быть изменены в соответствии с новыми требованиями.

При развитии правовой базы, регулирующей создание АС ГРН и использование персональных данных, необходимо учитывать требования и опыт мирового сообщества в сфере защиты персональных данных, в частности, требования Конвенции Совета Европы от 28.01.1991 г. N 108 "О защите личности в отношении автоматизированной обработки персональных данных", Директивы 95/46/ЕС Европейского парламента и Совета Европейского Союза "О защите прав частных лиц в отношении обработки персональных данных и о свободном обращении этих данных" и Директивы 97/66/EC Европейского парламента и Совета Европейского Союза "Об обработке персональных данных и защите права на невмешательство в частную жизнь в сфере телекоммуникации".

При разработке нормативной правовой базы АС ГРН необходимо учитывать принципы и рекомендации европейского законодательства, гарантирующие:

защиту конституционных прав и свобод личности;

отсутствие ограничений и запретов на обмен персональными данными по причинам, связанным с защитой прав и свобод личности;

предоставление личности возможности непосредственного контроля правильности записи и использования персональных данных;

создание системы государственного надзора за операциями по обработке персональных данных и др.

Учитывая трудоемкость и значительную стоимость создания баз данных АС ГРН, а также недопустимость несанкционированного доступа к ним необходимо решить вопросы, связанные с компенсацией финансовых потерь от различного рода действий, разрушающих информацию. Важное значение при функционировании АС ГРН приобретает вопрос возмещения ущерба населению при неправомочном использовании персональных данных. Указанные вопросы должны решаться с использованием страховых механизмов. Необходимо разработать "Положение о страховании информационных рисков при функционировании АС ГРН".

Разрабатываемые правовые акты по созданию и функционированию АС ГРН должны обеспечивать:

• распределение персональных данных по степеням защищенности и по категориям доступа;
• правовые механизмы, обеспечивающие защиту информации;
• организацию работ по защите информации;
• выполнение положений государственной системы защиты информации (ГСЗИ);
• сертификацию технических средств, программных средств и средств защиты персональных данных;
• лицензирование информационной деятельности по формированию и использованию данных АС ГРН;
• страхование информационных рисков.

8.2. Нормативно-технические акты, обеспечивающие защиту информации в АС ГРН

Основным видом защиты информации в АС ГРН является система защиты от несанкционированного доступа (СЗИ НСД). Для реализации такой защиты необходимо выставлять требования на разработку всей нормативно-технической документации на всех стадиях проектирования и ввода системы в эксплуатацию.

СЗИ НСД в АС ГРН должна соответствовать следующим нормативным документам:

• ГОСТ Р50739-95. СВТ. Защита от НСД к информации. ОТТ.
• Руководящие документы Гостехкомиссии России (1992 г.):
• РД АС. Защита от НСД к информации. Классификация АС и требования по защите информации.
• РД СВТ. Защита от НСД к информации. Показатели защищенности от НСД к информации.
• РД. Концепция защиты СВТ и АС от НСД к информации.
• ИСО/МЭК. Защита информации. Обозначение сертификатов.
• ИСО/МЭК. 7498-98. ИТ. Взаимосвязь открытых систем. Базовая эталонная модель.
• ИСО/МЭК. ППС 10181. ИТ. Взаимосвязь открытых систем. Основы защиты информации в открытых системах.

При создании телекоммуникационной сети АС ГРН для подтверждения авторства сообщений и обеспечения их целостности должны применяться средства электронной цифровой подписи.

Средства электронной цифровой подписи должны удовлетворять требованиям:

• ГОСТ Р3410-94. Процедура выработки и проверки электронной цифровой подписи на базе ассиметричного криптографического алгоритма.
• ГОСТ Р3411-94. Функция хеширования.
• Положение о порядке разработки, производства, реализации и использовании средств криптографической защиты информации с ограниченным доступом, не содержащей сведений, составляющих государственную тайну (Положение ПКЗ-99).

При взаимодействии региональных баз персональных данных АС ГРН и баз данных федеральных органов государственной власти используется ИТКС специального назначения и сертифицированные средства криптографической защиты, удовлетворяющие дополнительно следующим требованиям:

• ГОСТ 28147-89. Система обработки информации. Защита криптографическая, Алгоритмы криптографического преобразования;
• Нормативным документам Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации:
• Временные требования к средствам криптографической защиты конфиденциальной информации;
• Временные требования к устройствам типа межсетевые экраны.

Указанные нормативно-технические документы должны быть положены в основу создания и функционирования АС ГРН. Проектирование системы должно проводиться по модульному принципу. На каждый модуль системы должен быть определен отечественный профиль. Отечественные профили и технические условия на систему являются основой сертификации каждого модуля и системы в целом.

Структура модулей и система профилей АС ГРН должны быть определены на стадии проектирования. На стадии концепции определены основные функциональные комплексные модули:

• АИС ГРН регионального уровня;
• АИС ГРН муниципального уровня;
• АИС ЗАГС;
• АИС ПВС;
• ГАС "Выборы" в части использования данных системы в АС ГРН;
• Телекоммуникационная сеть АС ГРН;
• Протоколы и регламенты информационного взаимодействия внутри системы;
• Протоколы и регламенты информационного взаимодействия АС ГРН с пользователями;
• Информационно-телекоммуникационный центр.

На все эти составные части АС ГРН должна быть разработана техническая документация в соответствии с требованиями ГОСТ 34.003-90, ГОСТ 34.201-89, ГОСТ 34.601-90, включающая технические задания и проектную документацию, содержащую требования по защите информации. На основе этой документации должны быть сертифицированы все АИС в составе АС ГРН, все модули, а также средства и система защиты информации.

Указанные мероприятия по обеспечению модульности АС ГРН и сопряжению модулей особенно необходимы на муниципальном уровне, где должны быть созданы около 15000 АИС ПВС и АИС ЗАГС и около 3000 АИС ГРН муниципального уровня.

Соблюдение нормативно-технических требований и стандартов в системе АС ГРН является обязательным. Это должно обеспечиваться Федеральным информационно-телекоммуникационным центром АС ГРН.

8.3. Требования к средствам защиты информации

Построение АС ГРН должно предусматривать решение проблемы обеспечения гарантированной защиты данных о конкретных лицах. Средства защиты информации должны обеспечивать:

• защиту информации от несанкционированной модификации и разрушения на всех этапах ее обработки, хранения и передачи;
• аутентификацию сторон, производящих обмен информацией (подтверждение подлинности отправителя и получателя);
• разграничение прав пользователей и обслуживающего персонала при доступе к информационным ресурсам АС ГРН , а также при хранении и предоставлении конфиденциальной информации, в том числе защиту от несанкционированного доступа пользователей ведомственных информационных систем к информационным ресурсам АС ГРН ;
• возможность доказательства неправомочности действий пользователей и обслуживающего персонала АС ГРН ;
• защиту информации от несанкционированного доступа средствами проверки полномочий пользователей и обслуживающего персонала на использование информационных ресурсов АС ГРН (возможность несанкционированного изменения или уничтожения этой информации, как и несанкционированное получение, изменение или уничтожение информации о гражданах третьими лицами должны быть исключены);
• защиту от несанкционированной модификации программного обеспечения, включая защиту от внедрения "вирусов" в программные продукты;
• защиту информации от случайных разрушений;
• дублирование информации путем создания резервных копий;
• выполнение специальных требований для используемых импортных аппаратных средств;
• защиту от утечки по побочным каналам технических средств, предназначенных для обработки и хранения конфиденциальной информации;
• защиту баз данных различного уровня;
• защиту каналов передачи информации;
• подтверждение авторства сообщений с использованием электронной цифровой подписи информации;
• живучесть АС ГРН ;
• для любого гражданина возможность беспрепятственного ознакомления с данными о нем самом.

При формировании на основе первичных данных АС ГРН аналитической и агрегированной информации в соответствующих информационно-аналитических системах могут быть использованы средства криптографической защиты, соответствующие категорийности формируемой информации.

Используемые криптографические средства защиты должны иметь сертификат ФАПСИ . Организации-разработчики средств криптографической защиты должны иметь лицензию ФАПСИ на деятельность в области разработки средств криптографической защиты информации

Используемые криптографические средства защиты должны удовлетворять "Временным требованиям к средствам криптографической защиты конфиденциальной информации, не составляющей государственной тайны" по классу не ниже, чем "В".

8.4. Выбор средств защиты информации от несанкционированного доступа

Выбор средств защиты информации от НСД должен основываться на указанных выше требованиях к системе защиты информации в АС ГРН и на анализе существующих средств защиты в стране. Эти средства должны быть, по возможности, отечественными и должны отвечать следующим требованиям:

• иметь сертификат в системе сертификации средств защиты;
• функциональные возможности средств защиты должны обеспечивать выполнение основных контрольных процедур до загрузки операционной системы;
• спектр выпускаемых на аттестованных производствах средств защиты информации должен решать проблемы защиты в гетерогенных сетях, основанных на интеграции широко применяемых в России операционных систем;
• состав атрибутов, на основе которых описываются правила разграничения доступа к объектам АС ГРН, должен быть таким, чтобы обеспечить возможность описания любой разумной непротиворечивой политики безопасности;
• для применения в сетевых решениях обязательным является наличие средств централизованного управления безопасностью и средств аудита.

Важнейшим критерием выбора средств защиты информации является анализ практики применения этих средств.

9. Организация создания и функционирования АС ГРН

1. Организационная основа АС ГРН базируется на принципе правового регулирования функций , прав и обязанностей всех участвующих в создании и функционировании регистра населения органов исполнительной власти и не требует создания новых административных органов. Единство системы обеспечивается на основе единых методических принципов и положений, соблюдение которых обязательно для всех органов управления, ответственных за ее создание и функционирование.

2. Организацию проектирования и руководство созданием АС ГРН, а также обеспечение взаимодействия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти и администраций субъектов Российской Федерации при решении данной проблемы должен осуществлять государственный заказчик - координатор работ. Предлагается определить Министерство Российской Федерации по связи и информатизации государственным заказчиком-координатором работ, ответственным за методологическое, правовое, программно-техническое, информационное и ресурсное обеспечение и совместимость модулей системы. Государственными заказчиками создания и функционирования системы предлагается определить: Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России) в части автоматизации регистрационного учета и создания подсистем АС ГРН в паспортно-визовой службе, Министерство юстиции Российской Федерации (Минюст России) в части разработки АИС ЗАГС, а также ее нормативного правового обеспечения в составе АС ГРН, Центральную избирательную комиссию Российской Федерации (ЦИК России) в части развития программно-технических и телекоммуникационных средств ГАС "Выборы" муниципального уровня и развития телекоммуникационных средств ГАС "Выборы" на региональном и федеральном уровнях по требованиям АС ГРН. Координация работ по созданию и функционированию АС ГРН на муниципальном и региональном уровнях может проводиться через органы информатизации администраций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3.Государственный заказчик-координатор АС ГРН осуществляет на конкурсной основе выбор исполнителей работ по проектированию и созданию АС ГРН. Необходимо соблюдать преемственность сложившейся практики создания регистров населения в регионах и муниципальных образованиях.

4. Государственный заказчик-координатор АС ГРН должен иметь методологический центр (организацию), осуществляющий разработку методических, нормативно-технических документов и контроль за выполнением установленных в них норм.

5. Для оперативной проработки и согласования методологических, организационных и технических вопросов создается постоянно действующий Межведомственный координационный совет.

6. АС ГРН является целевой многофункциональной системой. Организация функционирования системы должна осуществляться при строгой ответственности государственных органов за каждую целевую функцию. Органы исполнительной власти, на которые возложены функции создания и ведения АС ГРН, определяются Правительством Российской Федерации. Предлагаемая ниже структура распределения ответственности за создание и ведение АС ГРН является предварительной и будет уточняться в дальнейшем при разработке нормативного правового обеспечения АС ГРН.

7. На муниципальном уровне в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. N 713 ответственность за систему регистрации, за достоверность регистрационных персональных данных несут паспортно-визовые службы органов внутренних дел. В АС ГРН на паспортно-визовые службы органов внутренних дел возлагается ответственность за достоверность базы регистрационных персональных данных АС ГРН муниципального уровня, содержащую сведения о гражданах, зарегистрированных на территории, находящейся в их ведении.

Ответственность за предоставление первичной информации о проживающих на территории гражданах возложена на муниципальные организации, обслуживающие жилищный фонд (ЖЭО и др.). В АС ГРН на эти организации возлагается ответственность за систему подготовки и доставки информации в ПВС. На администрацию муниципального образования возлагается ответственность за хранение и передачу данных из муниципальной ГРН и за телекоммуникационную систему территории.

Ответственность за государственную регистрацию актов гражданского состояния возложена на органы ЗАГС, образованные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а координацию деятельности по государственной регистрации актов гражданского состояния осуществляет в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 06.07.98г. N 709 "О мерах по реализации Федерального закона "Об актах гражданского состояния" Минюст России. В АС ГРН на органы ЗАГС дополнительно должна быть возложена функция передачи необходимой информации в регламентном режиме в АИС ПВС (в АИС ГРН муниципального уровня).

8. Ответственными за достоверность информации баз данных ГРН регионального уровня являются МВД, ГУВД и УВД субъектов Российской Федерации при согласовании своих полномочий с администрациями субъектов Российской Федерации. На уровне субъекта Российской Федерации может создаваться региональный информационный центр АС ГРН. Администрации субъектов Российской Федерации обеспечивают в рамках региональных ТИС транспортировку данных с муниципального уровня и доступ к АС ГРН всех региональных органов государственной власти, включая полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

9. На федеральном уровне формируется и реализуется государственная политика и единые методологические принципы построения и функционирования АС ГРН: обеспечивается ведение базы метаданных и эталонов информационно-лингвистических средств; осуществляется организация проектирования системы, разработки методических, нормативно-правовых и нормативно-технических документов, государственных профилей системы; организуется управление информационными и техническими ресурсами системы и предоставлением услуг пользователям; осуществляется выбор средств защиты информации. Организационные формы реализации этих функций предлагаются государственным заказчиком-координатором работ по созданию и функционированию АС ГРН. На федеральном уровне реализацию этих функций предлагается возложить на федеральный информационно-телекоммуникационный центр, который формируется на базе государственного предприятия, находящегося в ведении государственного заказчика - координатора работ по созданию системы. Положение о ФИТЦ, определяющее его статус, функции и задачи утверждаются Правительством Российской Федерации.

10. На первом этапе создания и функционирования АС ГРН при координирующей роли Минсвязи России, как государственного заказчика-координатора создания АС ГРН, ФИТЦ может создаваться с возможным использованием программно-технических и телекоммуникационных средств Федерального центра информатизации (ФЦИ) при ЦИК России. При этом целесообразно ЦИК России определить государственным заказчиком развития КСА ГАС "Выборы" в интересах создания АС ГРН и информационного взаимодействия ГАС "Выборы" и АС ГРН. Распределение функций между Минсвязи России и ЦИК России по организации работ по созданию и функционированию АС ГРН и развитию ГАС "Выборы" должно быть регламентировано государственными нормативными правовыми актами.

11. Министерство Российской Федерации по связи и информатизации совместно с Центральной Избирательной Комиссией Российской Федерации разрабатывают и осуществляют план организационно-технических мероприятий, обеспечивающих в кратчайший срок проведение мероприятий по обмену информацией между ГАС "Выборы" и АС ГРН. Минсвязи России разрабатывает требования к развитию ТИК ГАС "Выборы" с учетом задач АС ГРН.

1. Дальнейшее развитие ФИТЦ должно осуществляться в направлении придания ему статуса многофункционального центра, осуществляющего методическое руководство, управление и координацию работ по созданию и использованию государственных информационных ресурсов, созданию единого информационного пространства страны и организации информационного взаимодействия с другими странами.

10. Нормативное правовое, нормативно-техническое и методическое обеспечение АС ГРН

Целью формирования нормативной правовой базы АС ГРН является создание необходимых организационно-правовых условий, обеспечивающих формирование и использование комплексной интегрированной автоматизированной информационной системы регистрации и учета населения Российской Федерации.

Правовое обеспечение АС ГРН должно базироваться на нормативных правовых актах, регламентирующих существующую систему регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также процессы информатизации и формирования единого информационного пространства России.

Для обеспечения создания и функционирования АС ГРН как автоматизированной системы должна быть разработана соответствующая нормативно-правовая база, регламентирующая:

• закрепление ответственности за создание и функционирование АС ГРН на всех уровнях;
• порядок создания и функционирования АС ГРН;
• регламент доступа к информационным ресурсам АС ГРН;
• порядок информационного взаимодействия государственного регистра населения с другими кадастрами и регистрами, а также системами учета отдельных категорий населения;
• ответственность субъектов за работу с персональными данными;
• порядок лицензирования работы с персональными данными.

Основными нормативными правовыми актами, регламентирующими создание и функционирование АС ГРН, должны являться:

• Федеральный закон от 20.02.1995 г. N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации";
• "Концепция формирования и развития единого информационного пространства России и соответствующих государственных информационных ресурсов" (решение Президента Российской Федерации от 21.11.95г. NПр-1694).

Подлежат подготовке следующие нормативные документы:

• федеральный закон "Об информации персонального характера";
• федеральный закон "О государственном регистре населения Российской Федерации";
• "Положение о государственном регистре населения Российской Федерации";
• федеральная целевая программа работ по созданию АС ГРН;
• документы, определяющие порядок сертификации и тиражирования элементов и подсистем АС ГРН;
• постановления глав администраций субъектов Российской Федерации о создании АС ГРН на региональном уровне;
• решения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о проведении работ по созданию АС ГРН регионального и муниципального уровней и их финансированию.

Федеральный закон "О государственном регистре населения Российской Федерации" должен устанавливать правовые основы создания и ведения регистра, получения и предоставления информации, права, обязанности и ответственность граждан и органов власти, а также регламентировать состав сведений о гражданине, содержащихся в базе данных АС ГРН. Должны быть разработаны правовые процедуры, обеспечивающие учет всего населения страны (в том числе, детей до 14 лет).

До принятия федерального закона "О государственном регистре населения Российской Федерации" основные законодательные положения о создании и ведении регистра должны быть внесены в проект федерального закона "Об информации персонального характера". С целью регламентации информационного взаимодействия между органами государственной власти и органами местного самоуправления необходимо разработать проект федерального закона "Об информационных основах деятельности органов местного самоуправления".

На первом этапе создания АС ГРН необходимо разработать распорядительные и нормативно-технические документы, регламентирующие:

• порядок функционирования ФЦИ при ЦИК России в интересах создания и функционирования АС ГРН;
• порядок использования программно-технических, телекоммуникационных средств и информационных ресурсов ГАС "Выборы" в АС ГРН и т.д.

В состав нормативного правового обеспечения создания и функционирования регистра входят также нормативные правовые и нормативно-технические документы, регламентирующие порядок сбора, обработки, хранения и передачи информации, определяющие основы взаимодействия АС ГРН и отраслевых систем учета населения, порядок согласования проектных решений, комплекс мер по защите персональной информации, порядок сертификации модулей АС ГРН.

Особое внимание должно быть уделено обеспечению прав граждан при формировании баз данных АС ГРН и предоставлении персональной информации пользователям.

В состав нормативно-технического обеспечения АС ГРН входит проектная документация на систему в целом, а также на отдельные компоненты и модули АС ГРН (технические задания, системные проекты, технорабочие проекты и др.), разработанная на основе настоящей Концепции и в соответствии с федеральной целевой программой работ по созданию АС ГРН. Вся нормативная документация должна соответствовать действующим в настоящее время стандартам и нормативам, необходимым для сертификации модулей системы и для их широкого тиражирования.

Нормативно-техническое обеспечение АС ГРН включает также технические условия на компоненты и модули АС ГРН, стандарты на форматы представления и передачи данных в АС ГРН, стандарты (эталоны) входных и выходных документов системы, стандарты на протоколы и регламенты взаимодействия между модулями АС ГРН разных уровней, а также между АС ГРН и специализированными АИС учета населения и другие нормативно-технические акты.

Состав профилей (стандартов) в АС ГРН приведен на рис.6.

Методическое обеспечение АС ГРН представляет собой комплекс документов, содержащих методические рекомендации и системные требования по созданию и функционированию АС ГРН на региональном и муниципальном уровнях, рекомендации по методам идентификации личности, по формированию информационно-лингвистического обеспечения АС ГРН, по обеспечению совместимости модулей АС ГРН, по организации взаимодействия АС ГРН с ФАИС учета населения, с другими государственными кадастрами и регистрами, с пользователями АС ГРН.

11. Этапность создания АС ГРН

Значимость межотраслевой межрегиональной проблемы создания и эффективного использования АС ГРН для решения социальных задач, необходимость государственной под-держки в связи с невозможностью создания системы в приемлемые сроки на основе использования рыночных механизмов определяют целесообразность разработки федеральной целевой программы, в рамках которой будет осуществляться межведомственная координация и объединение финансовых, организационных, научных, технических и нормотворческих возможностей заинтересованных органов исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней.

При установлении этапности развертывания АС ГРН необходимо учитывать следующие требования:

• оперативность формирования информационного обеспечения АС ГРН;
• модульный принцип построения АС ГРН;
• комплексность развертывания всех компонентов информационного обеспечения АС ГРН;
• комплексность решений по архитектуре информационно-телекоммуникационной сети;
• совместимость создаваемой системы с существующей неавтоматизированной системой регистрации населения;
• обеспечение возможности постепенного перехода к автоматизированным технологиям регистрации населения;
• завершение каждого этапа разработки и внедрения системы сдачей фрагментов АС ГРН в опытную эксплуатацию в промышленном режиме в выбранных территориальных опорных зонах;
• проведение работ на основе единого системного проекта АС ГРН;
• отработка типовых проектных решений в территориальных опорных зонах.

Непременным условием на первых этапах развертывания АС ГРН является сохранение существующей системы регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в органах внутренних дел, системы государственной регистрации актов гражданского состояния в органах ЗАГС, а также других органов, связанных с учетом населения, с тем, чтобы создание АС ГРН не препятствовало нормальному функционированию существующих систем регистрации и учета, а способствовало их развитию.

До начала развертывания АС ГРН необходимо провести мониторинг состояния информатизации органов ЗАГС и органов внутренних дел в муниципальных образованиях субъектов Российской Федерации, выбранных опорными зонами АС ГРН (с последующим расширением мониторинга на все субъекты Российской Федерации), выявить степень оснащения вычислительной техникой и каналами связи. При определении этапности развертывания АС ГРН необходимо учитывать, что в настоящее время во многих муниципальных образованиях уже создаются элементы регистра населения с использованием административных сетей связи на базе информации, накапливаемой в автоматизированных системах ПВС, ЗАГС, органов местного самоуправления и ГАС "Выборы".

При создании АС ГРН необходимо максимально использовать информационные и телекоммуникационные возможности ГАС "Выборы", других АИС учета населения и телекоммуникационных систем.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 28.02.95г. N 227 "Об обеспечении создания, функционирования и развития Государственной автоматизированной системы Российской Федерации "Выборы", в целях обеспечения создания и функционирования АС ГРН, сокращения единовременных (капитальных) затрат на создание системы, а также в целях оптимизации загрузки программно-технических комплексов ГАС "Выборы" в период между выборами, оптимизации решения задачи составления и ведения списков избирателей территориальным избирательным комиссиям (районным, городским) по договорам с местными администрациями необходимо осуществить передачу программно-технических средств ГАС "Выборы" для эксплуатации в АС ГРН муниципального уровня, а также конвертацию информации, накопленной в территориальных базах данных ГАС "Выборы", в формат данных АС ГРН.

В сложившихся условиях создание АС ГРН предлагается осуществить в следующей последовательности:

1. На муниципальном уровне на основе конвертации информации, накопленной в территориальных базах данных ГАС "Выборы", создается база данных учета взрослого населения и обеспечивается необходимое взаимодействие с паспортно-визовой службой органов внутренних дел. Состав реквизитов граждан предусматривается в объеме, необходимом для функционирования ГРН, с добавлением к реквизитам баз данных ГАС "Выборы" соответствующих реквизитов, фиксируемых в паспортно-визовой службе. Осуществляется доработка типового КСА ТИК с целью обеспечения возможности ведения баз данных АС ГРН муниципального уровня. Одновременно начинают функционировать каналы актуализации муниципальных ГРН из АИС организаций первичного учета (в первую очередь из ЖЭО и ЗАГС), формируется база данных ГРН в АИС ПВС муниципальных образований, которая затем передается в ТИС муниципального образования. На федеральном уровне разрабатываются нормативные правовые и методические документы АС ГРН, создаются эталоны лингвистических средств, формируется телекоммуникационный узел ФИТЦ.
2. Электронные базы данных АС ГРН повсеместно развертываются на муниципальном уровне и наращиваются за счет сведений о всем населении, проживающем на территории (в том числе временно, лиц без гражданства и т.д.). Осуществляется формирование баз данных АС ГРН регионального уровня. В соответствии с конкретными условиями разрабатываются и реализуются проекты обеспечения обмена данными и взаимного доступа к базам данных ведомственных АИС учета населения муниципального уровня. В ФИТЦ формируется база метаданных АС ГРН.
3. Организуется взаимодействие баз данных АС ГРН с базами данных АИС учета населения федерального и регионального уровней, а также с аналитическими службами органов государственной власти.

Для отработки процедур и алгоритмов взаимодействия между компонентами АС ГРН необходимо выбрать типовые территориальные опорные зоны, руководствуясь следующими критериями:

• имеющийся опыт создания автоматизированных систем учета населения и элементов АС ГРН на муниципальном уровне;
• наличие необходимой вычислительной техники и соответствующей инфраструктуры информатизации;
• наличие телекоммуникационной среды для организации взаимодействия;
• наличие подготовленных кадров и готовность администрации регионов и территорий к развертыванию АС ГРН;
• возможность выделения финансовых средств из бюджетов субъектов Российской Федерации и привлечения инвестиций;
• интеграция мероприятий с Федеральной целевой программой государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления.

В опорных зонах будут разработаны типовые проектные решения по различным функциональным и территориальным компонентам АС ГРН, что позволит существенно сократить затраты на создание системы.

Финансовое обеспечение создания АС ГРН

Финансирование создания АС ГРН должно осуществляться за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников, выделяемых и привлекаемых для реализации федеральной целевой программы создания АС ГРН.

Предварительный анализ необходимых финансовых ресурсов проводился на основе учета количества объектов информатизации, опыта создания территориальных и региональных регистров физических лиц в городах Москве, Санкт-Петербурге, в Московской, Ленинградской, Новосибирской, Тверской и других областях, а также муниципальных образованиях.

При расчете затрат учитывалась возможность использования при создании АС ГРН программно-технических и телекоммуникационных ресурсов ГАС "Выборы", а также имеющихся в субъектах Российской Федерации заделов работ по созданию региональных и муниципальных регистров населения.

Ориентировочные затраты на создание АС ГРН составляют 3500 млн. рублей.

Основная доля затрат приходится на муниципальный уровень, где требуется оснастить программно-техническими средствами порядка 30 тысяч объектов информатизации (ПВС органов внутренних дел, органов ЗАГС, паспортных столов ЖЭО и других объектов).

Финансовые затраты на создание АС ГРН по уровням системы распределяются следующим образом:

муниципальный уровень - 70%;

региональный уровень - 25%;

федеральный уровень - 5%.

Подробное обоснование финансовых затрат, источников финансирования, ресурсного обеспечения по этапам реализации должно быть представлено в проекте федеральной целевой программы создания АС ГРН. Ориентировочный срок создания АС ГРН - 4 года.

14.Социально-экономические последствия создания АС ГРН

Создание АС ГРН позволит:

• повысить качество социально-экономических решений, принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, за счет предоставления актуальной и достоверной информации о населении;
• значительно усовершенствовать систему обслуживания населения по всем вопросам персонального учета в части органов ЗАГС, органов внутренних дел, военкоматов и других организаций, в компетенцию которых входит учет населения;
• получить реальный экономический эффект за счет экономии средств пенсионных фондов, фондов медицинского страхования и других;
• осуществлять мониторинг демографической и миграционной обстановки в стране;
• за счет реализации межведомственного информационного взаимодействия расширить возможности обеспечения достоверной персональной информацией ведомств, в компетенцию которых входит учет различных категорий населения;
• обеспечить правоохранительные органы информацией, которая будет способствовать повышению эффективности борьбы с преступностью;
• усовершенствовать систему сбора налогов с физических лиц, что позволит более эффективно формировать государственный бюджет;
• повысить эффективность социальной защиты населения, в частности, на основе перехода к адресному предоставлению социальной помощи гражданам;
• обеспечить автоматизированный контроль над реализацией мероприятий в сфере медицинского и социального страхования;
• значительно повысить эффективность функционирования ГАС "Выборы" в части автоматизированного составления списков избирателей;
• усилить и упростить контроль над процессами въезда в Российскую Федерацию и выезда за рубеж;
• повысить обороноспособность страны и устойчивость работы органов государственной власти в чрезвычайных ситуациях;
• получить дополнительные средства в государственный бюджет за счет организации информационно-справочного обслуживания населения.

ПРИЛОЖЕНИЕ

Обоснование необходимости создания АС ГРН

1. Проблемные ситуации в развитии и функционировании автоматизированных систем учета населения.

Создание АС ГРН осуществляется с целью обеспечения всех конституционных направлений деятельности государства, требующих достоверных, комплексных и полных персональных данных о населении, а также о лицах, проживающих и пребывающих на территории Российской Федерации.

Необходимость создания единой автоматизированной системы "Государственный регистр населения" определяется теми проблемными ситуациями, которые возникают при функционировании автоматизированных систем учета различных категорий населения, муниципальных и региональных регистров физических лиц.

В настоящее время учет отдельных категорий населения осуществляется в территориальных органах федеральных органов исполнительной власти: в отделениях Пенсионного фонда, в налоговых службах, в военкоматах, избирательных комиссиях, в органах по труду, занятости и социальной защите населения и т.д. Основными функциональными задачами этих органов является не учет отдельных категорий населения, а такие задачи как сбор налогов и пополнение бюджета, социальное обеспечение, борьба с преступностью и коррупцией и т.д. Учет соответствующих категорий населения является средством, обеспечивающим решение определенных функциональных задач органов исполнительной власти. Состав реквизитов (признаков) граждан, которые хранятся в ФАИС учета населения, определяется функциональным назначением соответствующего органа исполнительной власти, нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок регистрации и учета конкретных групп населения.

Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации в соответствии с возложенными на них функциями проводят активную работу по автоматизации учета различных категорий населения и созданию соответствующих ведомственных баз персональных данных, на основе которых решаются функциональные задачи и формируется необходимая сводная и аналитическая информация. Различен уровень автоматизации этих органов. При этом накопление информации и создание автоматизированных систем осуществляется, как правило, на основе отдельных правительственных решений и ведомственных документов.

К специализированным ФАИС, учитывающим соответствующие категории населения, относятся:

• АИС Министерства труда и социального развития Российской Федерации (учитываются граждане, получающие пенсии, пособия и другие виды социальной помощи, а также безработные граждане);
• АИС Пенсионного фонда Российской Федерации (учитываются граждане, по которым производятся отчисления в Пенсионный фонд Российской Федерации);
• АИС Фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации (учитываются граждане, охваченные системой медицинского страхования);
• АИС Фонда социального страхования Российской Федерации (учитываются граждане, имеющие право на возмещение утраченного заработка в связи с несчастным случаем на производстве или профессиональными заболеваниями);
• АИС Министерства по налогам и сборам Российской Федерации (учитываются граждане, являющиеся налогоплательщиками);
• АИС МВД Российской Федерации (учитываются различные группы граждан, сбор сведений о которых входит в компетенцию ведомства);
• ГАС "Выборы" ЦИК России (учитываются граждане, являющиеся избирателями);
• ИС ВПВ МИД Российской Федерации (учитываются сотрудники посольств, загранучреждений Российской Федерации, а также граждане Российской Федерации преимущественно пребывающие за ее пределами);
• АИС "Гражданство Российской Федерации" Управления Президента Российской Федерации по вопросам гражданства;
• АИС Министерства обороны Российской Федерации (учитываются военнообязанные граждане и граждане, проходящие службу в Вооруженных силах Российской Федерации);
• АИС Министерства юстиции Российской Федерации (учитывается спецконтингент) и др.

Кроме того, в ФАИС создаются различные базы данных, регистры и кадастры, в которых учитываются: землепользователи, собственники недвижимости, акционеры и учредители юридических лиц и т.д.

Однако, несмотря на наличие в отдельных ФАИС информации практически по всем аспектам учета населения, существующий подход к созданию ФАИС имеет ряд принципиальных недостатков, связанных с тем, что создание баз данных и ФАИС учета населения осуществляется на основе выработанных каждым органом исполнительной власти методических принципов, замкнутых технологий сбора и использования персональной информации, неунифицированных информационно-лингвистических средств.

Сложившийся подход к созданию АИС учета отдельных категорий населения и затруднения при обмене информацией между АИС различных органов исполнительной власти приводят к ряду негативных результатов и возникновению проблемных ситуаций, основными из которых являются:

• несопоставимость персональных данных в различных ФАИС учета населения;
• непосредственные технологические потери, к которым, прежде всего, относятся неоправданные затраты на сбор и многократный ввод одних и тех же идентификационных данных в различные ведомственные системы;
• отсутствие достоверной и сопоставимой информации, необходимой для выполнения функций территориальными органами федеральных органов исполнительной власти;
• неоправданные сложности в информационном обслуживании проживающего на территории населения, прежде всего при обращениях граждан в органы государственной власти и местного самоуправления.

Необходимо отметить также, что существующая система регистрации населения и учета отдельных его категорий не ориентирована на предоставление комплексной информации о населении для администраций муниципальных образований и субъектов Российской Федерации, необходимой при решении задач социально-экономического развития регионов и социального обслуживания населения.

В настоящее время создание автоматизированных систем ведения регистров населения ведется по инициативе региональных и муниципальных администраций во многих субъектах Российской Федерации. Активно ведутся работы в г.г. Москве, Санкт-Петербурге, в Московской, Ярославской, Тверской, Ленинградской, Новосибирской, Тюменской и других областях. Значительная часть разработок осуществляется на муниципальном уровне.

Практический опыт, накопленный в субъектах Российской Федерации, показывает, что на региональном и муниципальном уровнях базы данных учета населения создаются, в основном, в информационных службах администраций субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В условиях недостаточной проработанности нормативной правовой и методологической базы, создаваемые в регионах регистры значительно различаются по составу и структуре информационных фондов, по технологиям их формирования, актуализации и использования, по составу и качеству реализуемых информационных услуг.

Создание АС ГРН будет способствовать преодолению указанных недостатков, разрешению проблемных ситуаций и направлено на достижение следующих результатов:

• обеспечение информационной совместимости данных о личности, которые накапливаются и хранятся в территориальных АИС и АИС федеральных органов исполнительной власти (ФАИС);
• координация и нормативно-правовое регулирование взаимодействия федеральных органов исполнительной власти в сфере автоматизации учета данных о личности;
• обеспечение доступа к регистрационной информации о гражданах для заинтересованных органов государственной власти в соответствии с их законодательно определенными функциями;
• интеграция всех существующих ФАИС учета населения целью комплексного использования сведений о населении и информационной поддержки решения задач социально-экономического развития регионов.

2.Необходимость новой технологии информационного взаимодействия ФАИС учета населения

При решении функциональных задач органам исполнительной власти необходимы первичные сведения об определенных группах населения не только из своих баз данных, но также из баз данных других ФАИС, для получения которых необходима организация межведомственного автоматизированного информационного взаимодействия.

Отдельные министерства стремятся решить проблемы информационного взаимодействия путем создания схем обмена в собственных интересах. Так, например, в связи с необходимостью создания единого реестра налогоплательщиков - физических лиц было принято постановление Правительства Российской Федерации от 10.03.99г. N 266 "О порядке ведения единого реестра налогоплательщиков", в соответствии с которым в Министерство по налогам и сборам Российской Федерации (МНС России) должны предоставлять сведения о физических лицах различные органы управления (паспортно-визовые службы, органы ЗАГС, регистрационные палаты, ГИБДД и др.). Значительную часть передаваемых в МНС России данных о физических лицах составляют сведения регистрационного учета. Схема сбора информации для налоговых органов представлена на рис.1П. Создание государственного регистра населения и организация взаимодействия с ним территориальных подразделений МНС России позволило бы обеспечить необходимую полноту и достоверность данных реестра налогоплательщиков и значительно упростить схему взаимодействия. Аналогичная схема информационного взаимодействия реализуется при формировании списка избирателей для ГАС "Выборы" (рис.2П).

Потребности в информационном взаимодействии существуют и будут появляться в других ведомствах. Эти потребности к настоящему времени не оформлены постановлениями Правительства Российской Федерации или другими нормативно-правовыми актами. Реализация подобных информационных взаимодействий при отсутствии АС ГРН осуществляется

созданием транспортных коммуникационных сетей, связывающих "каждого с каждым". Это приводит к необходимости создания телекоммуникационных узлов и связного оборудования в каждой АИС.

Схема существующих информационных потоков между АИС учета населения на муниципальном уровне приведена на рис.3П.

Анализ структур баз данных, хранящихся в ФАИС учета населения, показывает, что в каждой из них в состав данных о человеке входит блок основных регистрационных данных гражданина, позволяющих однозначно его идентифицировать. Эти регистрационные данные формируются в органах внутренних дел при регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания. В настоящее время в каждой ведомственной системе учета населения эти данные вводятся вручную, имеют свой формат представления, актуализируются в моменты обращения граждан в соответствующие ведомственные организации.

Государственный регистр населения должен включать именно такие регистрационные данные и строиться на основе существующей системы регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания в паспортно-визовой службе органов внутренних дел. Создание единых информационно-лингвистических средств (словарей, классификаторов, форматов представления основных регистрационных данных) АС ГРН и единой системы идентификации граждан позволит решить проблему информационной совместимости данных о личности, хранящихся в различных АИС учета населения, упростить процедуры информационного взаимодействия.

3.Система регистрационного учета населения в органах ПВС и ЗАГС - основа создания АС ГРН

Процедура регистрации граждан по месту жительства (постоянных жителей) и по месту пребывания (прибывших для временного проживания) на территории Российской Федерации осуществляется в соответствии с "Правилами регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации" (далее - "Правила регистрации"), утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.95г. N 713, в редакции постановлений Правительства Российской Федерации от 23.04.96г. N 512 и от 14.02.97г. N 172, а также в соответствии с утвержденной приказом МВД Российской Федерации от 23.10.95г. N 393 инструкцией о применении вышеназванных "Правил регистрации", регламентирующей порядок оформления регистрационных документов.

Все граждане, проживающие в пределах административных границ данного административного образования или прибывшие для временного проживания на данной территории, обязаны пройти регистрацию по месту жительства или по месту пребывания в установленном порядке.

Схема существующего технологического процесса регистрации граждан по месту жительства (месту пребывания) приведена на рис.4П.

В соответствии с утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 17.07.1995г. N 713 "Правилами регистрации" органами регистрационного учета в городах, поселках, сельских населенных пунктах, закрытых административно-территориальных образованиях, в которых имеются органы внутренних дел, определены паспортно-визовые службы органов внутренних дел, а в остальных населенных пунктах - органы местного самоуправления. Указанные органы являются официальным источником актуальных учетных данных о населении и несут ответственность за их достоверность.

Основными организациями, участвующими в осуществлении регистрационного учета и хранящими данные этого учета, являются жилищно-эксплуатационные организации (ЖЭО), паспортно-визовые службы (ПВС) органов внутренних дел, жилищно-строительные и жилищные кооперативы, гостиницы, больницы и ряд других учреждений , перечисленных в "Правилах регистрации". Ответственными за регистрацию граждан по месту пребывания и по месту жительства являются должностные лица этих организаций.

Актуальные учетные данные о постановке граждан на регистрационный учет по месту жительства или по месту пребывания, а также о снятии с регистрационного учета, оформленные в виде учетных документов установленной формы, направляются в республиканские, краевые, областные адресно-справочные бюро (АСБ). Сроки предоставления учетных данных в АСБ и формы учетных документов определяются действующими правилами регистрации.

Недостатками существующей системы регистрационного учета в ПВС является отсутствие полной информации о детях до 14 лет, недостаточно оперативное получение информации об умерших. При создании АС ГРН указанные недостатки должны быть устранены.

Совокупность содержащихся в картотеках ПВС сведений о гражданах, официально зарегистрированных по месту жительства в пределах соответствующей территории, должна составлять основу регистра населения этой территории.

Наряду с информацией регистрационного учета граждан по месту жительства и по месту пребывания для расширения информационных и функциональных возможностей ГРН необходимо использовать также данные органов ЗАГС о государственной регистрации актов гражданского состояния. Это позволит оперативно проконтролировать своевременность регистрации по месту жительства детей, выписку умерших, обмен паспорта при перемене имени (фамилии, собственно имени и отчества).

В соответствии с Федеральным законом от 15.11.1997 г. N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния" органы ЗАГС производят регистрацию актов гражданского состояния и несут ответственность за достоверность сведений, указанных в записях актов гражданского состояния.

Функции регистрации актов гражданского состояния в отношении граждан, преимущественно пребывающих за пределами Российской Федерации, выполняют также консульские учреждения Российской Федерации.

Схема существующего технологического процесса государственной регистрации актов гражданского состояния в органах ЗАГС приведена на рис.5П.

Органы ЗАГС осуществляют оформление официальных документов, подтверждающих факт государственной регистрации акта гражданского состояния. В дальнейшем многие документы, оформленные органами ЗАГС, используются в составе исходных данных в процедурах регистрации населения по месту жительства. В частности, свидетельство о рождении служит основанием (совместно с паспортами родителей) для регистрации ребенка по месту жительства; свидетельство о смерти - для снятия гражданина с регистрационного учета по месту жительства; свидетельство о заключении брака - для замены идентификационных данных при прохождении регистрации по месту жительства. Таким образом, органы ЗАГС является одним из источников исходных данных при прохождении гражданином процедуры регистрации по месту жительства. Однако сведения органов ЗАГС не заменяют сведений регистрационного учета граждан по месту жительства, поскольку в органах ЗАГС не осуществляется актуализация регистрационных данных по месту жительства (гражданин может родиться в одном регионе, зарегистрировать брак в другом, а проживать в третьем регионе, в органах ЗАГС которого нет ни одной актовой записи по этому гражданину).

Таким образом, система регистрационного учета является территориальной межведомственной системой, функционирование которой обеспечивается как организациями различной ведомственной подчиненности, так и организациями, находящимися в подчинении органов местного самоуправления.

Процедуры регистрации граждан по месту жительства и регистрации актов гражданского состояния в действующей системе учета населения являются первичными процедурами по отношению к процедурам ведомственной регистрации различных категорий населения.

Анализ взаимосвязи регистрационного учета населения по месту жительства или пребывания и функционально-ориентированного учета различных социально-профессиональных категорий населения позволяет сделать следующие выводы:

• в отличие от учета отдельных категорий граждан, являющегося вспомогательной функцией органов исполнительной власти, регистрация граждан по месту жительства является непосредственной функцией паспортно-визовой службы;
• только процедура регистрационного учета постоянно проживающих и временно пребывающих граждан по адресно-территориальному принципу обеспечивает охват всего населения и ведение актуального регистра населения;
• функционально-ориентированные системы учета населения осуществляют учет отдельных социально-профессиональных групп населения, работа с которыми отнесена к компетенции соответствующего органа исполнительной власти и которые составляют только часть всего населения данной территории;
• информация, возникающая в системе регистрационного учета граждан по месту жительства, идентифицирует гражданина и используется в качестве исходной при учете групп населения во всех системах, где к основной идентификационной информации о человеке добавляется специфическая для соответствующего органа исполнительной власти функциональная информация;
• эффективность большинства ФАИС учета населения зависит от достоверности и оперативности получаемых ими сведений регистрационного учета граждан по месту жительства, поэтому существует прямая заинтересованность в интеграции ФАИС с АС ГРН в единое информационное пространство, что позволит обеспечить оперативную актуализацию идентификационных и адресных данных граждан, зарегистрированных в системах учета населения.

Таким образом, только действующая система регистрации граждан по месту жительства и по месту пребывания интегрированная с системой записи актов гражданского состояния могут являться основой для формирования актуальных и достоверных сведений о населении Российской Федерации и создания государственного регистра населения.

Следует отметить, что уровень автоматизации и технической оснащенности паспортно-визовых служб органов внутренних дел и органов ЗАГС в целом значительно ниже, чем уровень автоматизации ФАИС. При создании АС ГРН именно на автоматизацию работы этих служб должно быть обращено особое внимание.

4. Направления решения основных проблем информационного взаимодействия в сфере учета населения

Возникающие в сфере учета населения проблемы организации информационного взаимодействия между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления можно объединить в следующие группы:

1.Функциональные проблемы.

В настоящее время информационное взаимодействие между органами исполнительной власти отсутствует либо осуществляется по принципу "каждый с каждым" в интересах решения функциональных задач каждого отдельного органа и на основе готовящихся постановлений Правительства Российской Федерации. Необходимо на основе анализа потребностей в информационном обмене федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления определить перечень общих для всех систем признаков личности и создать соответствующую этому перечню территориально-распределенную базу персональных данных о населении (государственный регистр населения), не ущемляя интересов ни одного из равноправных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

2. Методические проблемы.

Различия ведомственных и территориальных принципов учета различных категорий граждан затрудняют информационное взаимодействие. Необходимы разработанные на государственном уровне принципы построения интегрированной системы учета населения как составной части единого информационного пространства.

3. Информационно-лингвистические проблемы.

Каждая ФАИС учета населения имеет свои методы идентификации личности, форматы представления данных, свои классификаторы и словари, что затрудняет реализацию информационного взаимодействия в автоматизированном режиме, требует разработки специальных средств автоматического перекодирования и т.д. Для обеспечения информационного взаимодействия необходимо единое лингвистическое обеспечение.

4. Программно-технические проблемы.

Невозможность реализации автоматизированного режима обмена информацией в связи с неравномерностью уровня программно-технической оснащенности различных АИС учета населения и, в первую очередь, низким уровнем автоматизации органов регистрационного учета граждан - паспортно-визовой службы МВД России и органов ЗАГС. Необходимо реально осуществить государственную политику в области приобретения и эффективного использования программно-технических средств.

5. Телекоммуникационные проблемы.

Преобладание ведомственных виртуальных информационно-телекоммуникационных сетей вертикального взаимодействия в условиях, когда основное межведомственное информационное взаимодействие должно осуществляться на территориальном уровне. Необходимо создание территориальных административных телекоммуникационных сетей, осуществляющих "горизонтальные" связи ведомственных организаций на территории.

6. Нормативные правовые проблемы.

Отсутствие нормативных правовых актов, обязывающих ведомства обмениваться между собой данными и предоставлять информацию администрациям регионов и территорий, нерегламентированность порядка доступа населения к этой информации. Необходимы законы о персональных данных и о государственном регистре населения, а также нормативная правовая и нормативно-техническая база, регламентирующая порядок использования и защиты данных о населении.

Значительному упрощению решения проблем информационного взаимодействия и комплексного использования информации о населении будет способствовать создание АС ГРН.